Zobacz w portalu A&B!
Zostań użytkownikiem portalu A&B i odbierz prezenty!
Zarejestruj się w portalu A&B i odbierz prezenty
maximize

Centralizacja czy decentralizacja? Lokalizowanie urzędów miejskich

14 września '22

tekst pochodzi z 07-8/22 A&B.

Czy Urząd Miasta Warszawy zmieściłby się w Pałacu Kultury i Nauki? Jeżeli okazałoby się to możliwe, czy taka wielka przeprowadzka poprawiłaby funkcjonowanie rozsianych po mieście komórek organizacyjnych warszawskiego magistratu? I czy nowy symbol samorządowej władzy zostałby przez mieszkańców zaakceptowany? Wiem, że te wszystkie pytania prawdopodobnie zostałyby sprowadzone do innego. O liczbę miejsc parkingowych na placu Defilad i w jego otoczeniu. Ale na szczęście nie mamy tego problemu.

Pałac Kultury jest tu rekwizytem, który ma uświadomić skalę problemu. A zarazem jego istotne dla miasta implikacje. Mało kto zdaje sobie sprawę, że budynki magistratu czy ratusza są wierzchołkiem góry lodowej miejskiej administracji. Mieszczą zwykle gabinety prezydenta i zastępców, salę posiedzeń rady i kilka najbardziej niezbędnych dla władz miejskich jednostek. Reszta urzędu rozproszona jest po całym mieście. Liczba zatrudnionych w urzędach największych miast sięga dwóch tysięcy, w Krakowie wyraźnie te dwa tysiące przekracza, a w przypadku Warszawy — mamy do czynienia z niemal dziewięcioma tysiącami, w połowie pracującymi na poziomie całego miasta, a w połowie — jego dzielnic. Oczywiście cały podległy samorządowi miejskiemu sektor publiczny jest znacznie — niekiedy nawet kilkunastokrotnie — większy, ale warto uświadomić sobie, że wliczamy do niego pracowników oświaty, transportu publicznego, firm komunalnych, a zatem w niewielkim stopniu potrzebujących do swej pracy powierzchni biurowych.

Łódź - Pałac Juliusza Heinzla

Łódź — Pałac Juliusza Heinzla

Fot.: HuBar © Wikimedia Commons CC BY-SA 2.5

Magistrat to jednak nie tylko wielki pracodawca, ale także administrator sporej liczby nieruchomości, których lokalizacja, sposób zagospodarowania i wykorzystywania ma ogromne znaczenie miastotwórcze. To, jak urządza własną przestrzeń, mówi nam wiele o tym, czego w ogóle możemy się po nim spodziewać. Na ile rządzi nim chęć uporządkowania rzeczywistości, a na ile chęć urządzenia się jak najmniejszym kosztem. W sposobie zarządzania administracją widzimy, czy ktoś ma jakiś pomysł, któremu podporządkowuje narzędzia, czy też przyjmuje postawę lidera transakcyjnego, nastawionego na pośredniczenie między stronami i grupami interesów.

Wrocław - Urząd Miejski przy placu Nowy Targ

Wrocław — Urząd Miejski przy placu Nowy Targ

fot.: Aidas U. © Wikimedia Commons CC BY 3.0

Obserwacja tego, jak rozłożone są poszczególne części urzędów sześciu największych polskich miast, potwierdza hipotezę, że lokalizacje te kształtowały się w długim procesie przeprowadzek, prowizorycznych rozwiązań i ich racjonalnych ulepszeń. Nie stał za tym żaden projekt czy pomysł na funkcjonowanie magistratu, raczej dziesiątki różnych pomysłów, na to, jak zmieścić się w ciągle za małych przestrzeniach adaptowanych na cele administracyjne. To wszystko stało się w długotrwałym procesie rozbudowy, pączkowania urzędu, tymczasowych lokalizacji, przejmowania — a niekiedy nawet wynajmowania — budynków, szukania wolnych kątów.

Gdańsk - Urząd Miejski - siedziba Prezydenta miasta

Gdańsk — Urząd Miejski — siedziba Prezydenta miasta

fot.: Artur Andrzej © Wikimedia Commons CC0

Ten sposób rządzenia własnym gospodarstwem jest łudząco podobny do stylu polityki miejskiej: kształtowanej od przypadku do przypadku, ze sporą dozą oportunizmu, pod dyktando takiej lub innej mody. Co ciekawe, bardziej sprawczy prezydenci miast nierzadko podejmują również starania, by tej własnej tkance biurowej nadać też jakiś sensowniejszy kształt, poszukują ratunku w nowych inwestycjach, pozyskują zabytkowe budynki, których funkcje uległy degradacji. Starają się wykorzystać te martwe na pozór zasoby administracyjne jako czynnik aktywnej polityki.

Gdańsk - Nowy Ratusz

Gdańsk — Nowy Ratusz

fot.: Pumeks © Wikimedia Commons CC BY-SA 4.0

Przyjrzyjmy się szczegółom. Władze Krakowa, Poznania i Łodzi mogą cieszyć się sporymi powierzchniami biurowymi w budynkach, w których same urzędują. W Łodzi kompleks budynków przy ulicy Piotrkowskiej wokół Pałacu i fabryki Heinzla mieści znaczącą część departamentów, biur i wydziałów. Podobnie jak budynki dawnego kolegium jezuickiego, siedziby Urzędu Miasta Poznania. Poznań zresztą podjął sporo wysiłku, by z wykorzystaniem utworzonej przez miasto spółki Wielkopolskie Centrum Wspierania Inwestycji zbudować nowoczesne biurowce klasy A w samym centrum, obok siedziby prezydenta (ul. Za Bramką 1, proj.: Ultra Architects) i na obrzeżach miasta, za to w pobliżu autostrady A2 — przy ulicy 28 Czerwca 1956 (proj.: ASPA & ZAPA). To pokazuje ścieżkę modernizacji zasobów bez próby ich centralizacji i skupienia w jednym miejscu za wszelką cenę.

Warszawa - pałac Branickich przy Nowym Świecie, 2019

Warszawa — pałac Branickich przy Nowym Świecie, 2019

fot.: Adrian Grycuk © Wikimedia Commons CC BY-SA 3.0 pl

Fasady magistratów łódzkiego i krakowskiego nie mówią wszystkiego o wielkości skrytych za nimi urzędów. Dopiero z lotu ptaka widzimy ich prawdziwe rozmiary i powód, dla którego mogą mieścić coś więcej niż biura prezydenta i jego zastępców. Duży budynek Urzędu Miejskiego z lat 50. ma do dyspozycji samorząd Gdańska. W tych trzech miastach, a także we wspomnianym już Poznaniu prezydenci mają możliwość korzystania ze sporych zasobów biurowych bez opuszczania miejsca urzędowania.

W odmiennej sytuacji znalazł się prezydent Wrocławia, którego biura znajdują się w zabytkowych przestrzeniach przy Rynku, podobnie zresztą jak sala obrad i biuro Rady Miasta. Największa liczba biur została umieszczona jednak w budynkach oddalonych od siedziby władz, przede wszystkim w czterech lokalizacjach na terenie śródmieścia: w gmachu dawnej siedziby prowincji śląskiej przy placu Nowy Targ, w przedwojennym budynku towarzystwa Allianz przy Świdnickiej 53, budynkach przy Bogusławskiego 8 i 10, dawnym domu handlowym firmy Fuchs&Söhne przy Zapolskiej. I choć wszystkie wymienione lokalizacje dzielą niewielkie odległości, to część pozostałych siedzib urzędu wykracza poza obszar śródmieścia.

Warszawa - Błękitny Wieżowiec

Warszawa — Błękitny Wieżowiec

fot.: LoMit © Wikimedia Commons CC BY-SA 4.0

W części ośrodków — inaczej niż we Wrocławiu — Rada Miejska nie zbiera się w tym samym budynku, w którym pracuje prezydent miasta i jego zastępcy. Ma osobny adres w Warszawie, Łodzi i w Gdańsku. W tym ostatnim mieście zajmuje, wspólnie z Architektem Miasta budynek Nowego Ratusza, zbudowany dla potrzeb wojskowych, a potem będący siedzibą Wysokiego Komisarza Ligi Narodów, krótko komitetu miejskiego PZPR, a znacznie dłużej studenckiego klubu Żak.

Zresztą jest pewna logika i sens w zajmowaniu przez urzędy miejskie budynków zabytkowych czy mających pewną historyczną wartość. Środki publiczne, i tak konieczne do wydatkowania, znajdują tu podwójne zastosowanie, istotne zwłaszcza w przypadku budynków trudnych do wykorzystania na cele inne niż administracyjne, edukacyjne czy placówki kultury. Tak można oceniać funkcjonowanie biur konserwatora zabytków w warszawskim pałacu Branickich przy Nowym Świecie, biura w łódzkich kamienicach przy Piotrkowskiej czy siedzibę Architekta Miasta w willi Beyera w Łodzi.

Warszawa - Intraco II, 2022

Warszawa — Intraco II, 2022

fot.: Adrian Grycuk © Wikimedia Commons CC BY-SA 3.0 pl

Trudniej uzasadnić lokowanie miejskiego sektora publicznego w budynkach, których forma jest symbolem tymczasowości, prowizorki, niestaranności. Lokalizacje takie częściej przydarzają się miejskim jednostkom organizacyjnym niż samemu urzędowi miasta. Ale i takich przypadków nie brakuje. W ostatniej dekadzie mieliśmy też przypadki wyprowadzania się struktur miejskich z budynków przeznaczonych do rozbiórki.

Ciekawym zjawiskiem jest zajmowanie przez biura miejskie części powierzchni dawnych biurowców, Biprokomu w Krakowie czy Techmy we Wrocławiu. Takie zjawisko ma miejsce także w Warszawie, gdzie kilka biur związanych z infrastrukturą i zagospodarowaniem przestrzennym znalazło lokalizację w mieszczącym się przy Marszałkowskiej 77/79 budynku dawnej Centrali Ogrodniczej i Zjednoczenia Budownictwa Przemysłowego Metrobudowa pochodzącym z lat 50. XX wieku.

Miasto to wynajmuje także powierzchnie w nowoczesnym obiekcie klasy A z roku 2014 przy ulicy Kruczkowskiego — Powiśle Park (proj.: Kuryłowicz & Associates), będącym jednocześnie siedzibą Mazowieckiej Spółki Gazownictwa, a także w wieżowcach: Błękitnym Wieżowcu przy placu Bankowym (proj.: Jerzy Czyż, Andrzej Skopiński, Jan Furman, Lech Robaczyński, Marzena Leszczyńska), dawnym Intraco II przy Chałubińskiego (proj.: Jerzy Skrzypczak, Halina Świergocka-Kaim, Wojciech Grzybowski, Jan Zdanowicz, Jerzy Janczak) czy Widok Towers przy Alejach Jerozolimskich 44 (proj.: Piotr Bujnowski, Martin Troethan). W budynku Warimpexu (proj. przebudowy: OP Architekten) przy Mogilskiej mieści się krakowski Wydział Architektury i Urbanistyki.

Warszawa - Widok Towers, 2021

Warszawa — Widok Towers, 2021

fot.: Adrian Grycuk © Wikimedia Commons CC BY-SA 3.0 pl

W kontekście fantazji na temat zamiany Pałacu Kultury w wielki urząd miejski warto dodać, że także w tym budynku, na jedenastym, osiemnastym i dziewiętnastym piętrze ulokowały się miejskie biura — Sportu i Rekreacji, Funduszy Europejskich i Polityki Rozwoju oraz Ładu Korporacyjnego. Na czwartym piętrze PKiN zbiera się Rada Miasta Warszawy, a swoje biuro ma bagatelka — szesnaście pięter wyżej. W tym samym budynku znajdują się zresztą biura Unii Metropolii Polskich i Związku Powiatów Polskich.

Wydaje się, że problemy Warszawy są jednak najpoważniejsze. Choćby dlatego, że prezydent stolicy urzęduje w budynkach dawnej Rządowej Komisji Przychodów i Skarbu, które zresztą dzieli z wojewodą jako mniejszościowy użytkownik. W samym gmachu mieszczą się tylko jednostki obsługujące bezpośrednio najwyższe władze miasta: gabinet prezydenta i wydział prasowy. Najbliższe biura poza budynkiem znajdują się po drugiej stronie placu w Błękitnym Wieżowcu. Można wskazać jeszcze kilka lokalizacji w granicach kilkuminutowego spaceru. Ale większość biur jest rozsiana po całym szerokim śródmieściu. O większych odległościach może mówić jedynie Kraków, głównie za sprawą ulokowania dwóch wydziałów na nowohuckim osiedlu Zgody. O ile obecna w części miast tendencja do lokowania biur obsługi mieszkańców w pobliżu dużych osiedli i w oddalonych od centrum lokalizacjach budzi uznanie, o tyle peryferyjne lokalizacje biur o powszechnej funkcji nie muszą być dobrym rozwiązaniem.

Kraków - Pałac Wielopolskich, 2015

Kraków — Pałac Wielopolskich, 2015

fot.: Kgbo © Wikimedia Commons CC BY-SA 4.0

Szczególnie w tym kontekście zupełnym przełomem, a zarazem wartym obserwowania eksperymentem jest łódzki projekt skupienia — jak mówi prezydentka miasta Hanna Zdanowska — „niemal wszystkich komórek” w jednym budynku, nowym wielkim „ratuszu”, ulokowanym w centrum miasta. Rozpisany przez miasto konkurs na budynek takiego wielkiego urzędu miejskiego wygrał zespół autorski Draft + Lumioo + Projekt Oficyna + AMP, w składzie Michał Karpiński, Łukasz Chodorowski, Piotr Cegielski i Michał Piech. Ale dwie kluczowe decyzje: skala obiektu i jego lokalizacja to domena miejskich urzędników.

Tak pomyślany Nowy Ratusz wpisuje się bowiem w menedżerski i centralistyczny nurt myślenia o samorządzie, który rozwinął się przez ostatnie dwadzieścia lat w dużej mierze dzięki zmianom skupiającym silną władzę w rękach prezydenta z jednej strony, a technokratycznym funkcjom związanym z absorpcją środków europejskich z drugiej. Na łamach A&B Błażej Ciarkowski wskazywał też na inne skutki decyzji o lokalizacji nowego ratusza, a zarazem — co nie mniej istotne — wyprowadzce urzędów z ulicy Piotrkowskiej i innych śródmiejskich adresów. Jej niezamierzonym skutkiem może być osłabienie ruchu na rewitalizowanej niedawno centralnej ulicy miasta i w jej okolicach i przesunięcie go w okolice dworca Łódź Fabryczna.

Dodajmy do tego, że sama koncentracja wszystkich funkcji administracyjnych w wąskim terenie śródmiejskim nie musi być dobrym pomysłem. Dziś sądzimy, że lepsze jest miasto zdecentralizowane, parafrazując modne hasło „tak piętnastominutowe, jak to tylko możliwe”. W praktyce pewnie nawet czterdziestopięciominutowe. Z drugiej strony — ktoś musiał to w końcu zrobić. Spróbować rozwiązania, które obiecuje w istocie mniej, niż się można spodziewać. Porządkuje w sposób najprostszy i najdroższy. Ale zarazem stanowiący odpowiedź na irytujący i pogłębiający się chaos organizacyjny.

Wynik łódzkiego eksperymentu będzie z pewnością uważnie obserwowany w innych miastach. Na razie sensowniejsza wydaje się poznańska ścieżka korekt i modernizacji. Najmniej sensowny — dryf instytucjonalny, któremu ulega dziś wiele miejskich samorządów organizujących własne funkcje i własną przestrzeń byle jak, dbając jedynie o prestiżowe przestrzenie najwyższych urzędników, wpisując się idealnie w chaos przestrzenny i powszechną przypadkowość rozwiązań.

Kraków - Pałac Wielopolskich, 2015

Kraków — Pałac Wielopolskich, 2015

fot.: Kgbo © Wikimedia Commons CC BY-SA 4.0

Hanna Zdanowska podjęła ryzyko i z pewnością spotka się z narzekaniami. Bilans tego rozstrzygnięcia wykroczy daleko poza horyzont jej kadencji i będzie kształtował nowe oblicze miasta. Wraz z okolicznymi budynkami dworca Łódź Fabryczna, intrygującym obszarem EC1 będzie znakiem zmian, które zaszły na początku XXI stulecia. Nie wiem, na ile świadomi tego ryzyka byli opracowujący projekt Ratusza architekci. Może przez przypadek umieścili w nim pewien dający do myślenia detal: osobne „schody ewakuacyjne dla Rady Miasta”. Wszak sukces ma wielu ojców…

Rafał Matyja

Głos został już oddany

DACHRYNNA: zintegrowany system dachowy 2w1 (Dach + Rynna)
SPACE Designer
INSPIRACJE