Wielkie, funkcjonalne zespoły mieszkaniowe z dużą ilością zieleni i niezbędnej infrastruktury to domena architektury, która w naszym kraju powstawała głównie przed 1989 rokiem. Współczesna zabudowa wielorodzinna powstająca przy udziale deweloperów nie zawsze może reprezentować podobny poziom, nierzadko nie jest również w stanie wytworzyć spójnej tkanki miejskiej. To wina nie tylko mechanizmów rynkowych, ale i braku odpowiednich narzędzi planistycznych. W stworzeniu prawdziwego miasta z deweloperskiej mozaiki pomóc mogą instrumenty, które stały się motywem przewodnim raportu pod tytułem „Specjalne strefy mieszkaniowe. Rola miast w kształtowaniu kompleksowych obszarów mieszkaniowych”. Za przygotowanie dokumentu odpowiada Obserwatorium Polityki Miejskiej i Regionalnej IRMiR, które działało we współpracy z Moniką Arczyńską oraz Łukaszem Pancewiczem z pracowni A2P2 Architecture & Planning.
Raport przygotowany przez OPMR IRMiR wskazuje na najważniejsze problemy na polskim rynku mieszkaniowym, skupiając się przede wszystkim na przestrzennym wymiarze rozwoju miast. Jednym z czynników, które prowadzą do obecnego kryzysu mieszkaniowego jest, paradoksalnie, miejscowa nadpodaż gruntów pod zabudowę mieszkaniową, które skupiają się przede wszystkim w mniejszych miejscowościach i na obrzeżach większych ośrodków miejskich. Tam powstają podmiejskie enklawy, które mimo atrakcyjnych cen, borykają się z licznymi problemami infrastrukturalnymi, kosztują również polskie społeczeństwo sporo pieniędzy.
Raport „Specjalne strefy mieszkaniowe”
© Obserwatorium Polityki Miejskiej i Regionalnej IRMiR
W centrach dużych miast, gdzie dostępność gruntów pod zabudowę jest mocno ograniczona, powstają natomiast inwestycje rozproszone, w formie jednego lub kilku budynków, nierzadko w trybie specustawy mieszkaniowej. Mimo że zgodne z zapisami planów miejscowych czy studium (a w przyszłości z Planem Ogólnym), to często nie prowadzą do tworzenia zwartych, funkcjonalnych dzielnic mieszkalnych i, mimo najlepszych chęci, powstająca z ich udziałem zabudowa okazuje się chaotyczna. Jak temu zaradzić?
puzzel, z którego obraz nie powstanie
Remedium na niską podaż gruntów pod inwestycje mieszkaniowe w dużych miastach miała być specustawa mieszkaniowa, którą w najbliższym czasie zastąpią ZPI. Są to narzędzia, dzięki którym powstało lub powstanie mnóstwo inwestycji, łatających w sposób punktowy dziury w miejskiej tkance. Mimo wydłużonego procesu inwestycyjnego, konsultowanego z samorządami, na obszarach których budowle powstają, nie zawsze mają one charakter realizacji modelowych, zwłaszcza z szerszej, urbanistycznej perspektywy. Czy da się jednak sprawić, aby projekty realizowane w ramach tych, oraz innych narzędzi umożliwiających przekształcenia urbanistyczne, splatały się w spójną tkankę, w prawdziwe miasto? Odpowiedzią na ten problem mogą być Specjalne strefy mieszkaniowe, czyli obszary objęte specyficznym statusem prawnym, pozwalającym na koordynację prywatnych inwestycji przez organy samorządowe.
Raport „Specjalne strefy mieszkaniowe”
© Obserwatorium Polityki Miejskiej i Regionalnej IRMiR
specjalna strefa mieszkaniowa to dobry układ
Specjalne strefy mieszkaniowe miałyby być obszarami powstającymi przede wszystkim na terenach należących do Skarbu Państwa lub jego spółek, które obecnie nie są zagospodarowane w sposób efektywny. Mogą to być dla przykładu obszary, na których wcześniej znajdowały się obiekty przemysłowe, porty, infrastruktura wojskowa czy kolejowa. W zamyśle autorów i autorki raportu, mogłyby one być pozyskiwane przez gminy w sposób łatwiejszy i na preferencyjnych warunkach dzięki wyznaczeniu SSM poprzedzonym dokładną analizą potrzeb mieszkaniowych danej gminy. Jeśli nabycie takich gruntów rzeczywiście byłoby w interesie polityki mieszkaniowej prowadzonej przez samorząd, to transakcja stałaby się możliwa. Odpowiednie rozpoznanie potrzeb stałoby się więc hamulcem dla rozlewania się miast oraz niekontrolowanej zabudowy na obrzeżach mniejszych ośrodków miejskich. Ustanowienie specjalnej strefy mieszkaniowej mogłoby również pomóc w pozyskaniu przez gminy gruntów o nieuregulowanym statusie prawnym — obecnie najłatwiej jest o to w przypadku inwestycji w infrastrukturę publiczną, co nie działa korzystnie w kontekście rozwoju mieszkalnictwa.
Raport „Specjalne strefy mieszkaniowe”
© Obserwatorium Polityki Miejskiej i Regionalnej IRMiR
urbanistyczny przybornik
Jednocześnie specjalne strefy mieszkaniowe korzystałyby w dużym stopniu z już istniejących narzędzi prawnych.
SSM nie ma zastąpić ULIM, ZPI czy klasycznej formy planu miejscowego, a służyć do koordynacji procesów rozwoju tkanki urbanistycznej miasta, prowadzących do zwiększenia dostępności mieszkaniowej. W założeniu ma być instrumentem, którego celem jest prowadzenie aktywnej gospodarki gruntami i działania w formule publicznego land development
— czytamy w raporcie przygotowanym przez OPMR IRMiR
Istotną zmianą, która zachodzi w stosunku do wyżej wymienionych narzędzi jest przeniesienie inicjatywy z podmiotu prywatnego na samorząd. W przypadku ZPI czy lex deweloper, to inwestor zgłasza zamiar ingerencji w plan miejscowy. Dzięki wyznaczaniu specjalnych stref mieszkaniowych gmina najpierw przygotowuje odpowiedni plan dla zabudowy obszaru, uzbraja go w niezbędną infrastrukturę, a następnie ogłasza nabór dla podmiotów zainteresowanych prowadzeniem w tym miejscu inwestycji. W efekcie powstać mogłyby skomplikowane założenia urbanistyczne, o dużej skali i wysokiej funkcjonalności, które w polskich miastach są bardziej domeną osiedli powstałych jeszcze przed 89 rokiem, niż współczesnych inwestycji. Z wprowadzenia specjalnych stref mieszkaniowych płynąć mogą jednak również jeszcze inne korzyści.
Raport „Specjalne strefy mieszkaniowe”
© Obserwatorium Polityki Miejskiej i Regionalnej IRMiR
dwie pieczenie na jednym ogniu
Polska jest w głębokim kryzysie mieszkaniowym, to fakt niezaprzeczalny. Niezwykle wysokie ceny lokali na rynku pierwotnym to tylko jedna strona medalu. Drugą jest niedomagające mieszkalnictwo społeczne. Prawdopodobnie nie wszystkich stać będzie na zakupienie własnego lokum, niezależnie od tego, jak bardzo (i czy w ogóle) spadną ceny mieszkań budowanych przez deweloperów. Mieszkań, które znajdują się w zasobach polskich gmin jest obecnie jak na lekarstwo, wiele z nich znajduje się w bardzo złym stanie. Koncepcja specjalnych stref mieszkaniowych proponuje rozwiązanie pozwalające pogodzić interesy inwestorów oraz gmin, które powinny zapewniać swoim mieszkańcom pełne spektrum możliwości zamieszkania — w tym dostępnych dla uboższej części społeczeństwa.
Przy tworzeniu SSM gmina powinna określić, w jakim stopniu na jego obszarze będzie realizować swoje zadania z zakresu polityki mieszkaniowej. Konkretny udział mieszkań społecznych powinien być ustalany indywidualnie dla strefy, niemniej należy przyjąć wartość minimalną ze względu na możliwe powiązanie wsparcia rządowego. W optymalnym scenariuszu strefa pozwalałaby na wprowadzenie miksu mieszkaniowego, tj. utworzenie sąsiedztwa mieszkań prywatnych ze społecznymi mieszkaniami czynszowymi.
— czytamy w raporcie.
Skąd gminy wezmą na to środki, skoro nawet teraz nie są w stanie budować odpowiedniej ilości mieszkań dla swoich społeczności?
Wdrożenie SSM powinno iść w parze z rządowym programem pozwalającym na dofinansowanie mieszkalnictwa komunalnego, inwestycji infrastrukturalnych i ułatwień w zakresie pozyskania (komunalizacji) gruntów Skarbu Państwa.
— piszą autorzy i autorka raportu.
Zbiega się to z zapewnieniami płynącymi z Ministerstwa Rozwoju i Technologii, które w połowie lutego, już po opublikowaniu raportu omawianego w niniejszym tekście, zapowiedziało utworzenie rządowego programu „Klucz do mieszkania”. W jego ramach jeszcze w 2025 roku Polska przeznaczyć ma 2,5 miliarda złotych na mieszkalnictwo komunalne i społeczne, co jest wartością rekordową w perspektywie ostatnich dziesięcioleci. Zaplecze finansowe to jednak nie wszystko — aby środki nie zostały zaprzepaszczone, potrzebne jest efektywne zarządzanie nimi, a to można osiągnąć właśnie dzięki odpowiednim narzędziom, takim jak specjalne strefy mieszkaniowe proponowane przez Obserwatorium Polityki Miejskiej i Regionalnej IRMiR.
Miasteczko Wilanów to jeden z dużych kompleksów mieszkaniowych zrealizowanych w ostatnich latach na terenie Polski
fot.: Emptywords © CC-BY SA 4.0 | Wikimedia Commons
prowizja i grant mieszkaniowy remedium na niedobory
W jaki sposób mogłyby powstawać nowe mieszkania, które będą bardziej dostępne? Po pierwsze, inwestorem na części działki przekazanej do zabudowy może być sama gmina lub spółki subsydiowane z pieniędzy publicznych, takie jak TBS czy SIM. Polepszenie sytuacji na rynku mieszkaniowym danej gminy może również odbywać się poprzez działania, do których zobligowany zostanie inwestor prywatny. Tutaj autorzy i autorka projektu wskazują dwie drogi, które stosowane są w niektórych państwach Europy.
Pierwszą z nich jest prowizja — w jej ramach deweloper zobowiązany jest do przekazania zasobowi gminnemu określonej liczby mieszkań. Taka praktyka stosowana jest między innymi w Austrii, Anglii czy we Francji. Drugą opcją, nieco mniej radykalną z punktu widzenia inwestora, jest z kolei tak zwany grant mieszkaniowy. W tym wariancie prywatny deweloper udostępnia uzgodnioną z gminą liczbę lokali na wynajem lub sprzedaż w określonej wcześniej, niższej od rynkowej cenie.
W zamian deweloperzy mogliby dostać nie tylko dostęp do atrakcyjnych gruntów pod zabudowę, ale i liczyć na ułatwienia w prowadzeniu inwestycji, na przykład poprzez przyspieszenie wydawania decyzji administracyjnych.
Nowe Żerniki to modelowy przykład działania samorządu w zakresie "land development"
fot.: Kamil Czaiński © CC BY-SA 4.0 | Wikimedia Commons
wrocławski wzór do naśladowania
Mimo że w Polsce nie funkcjonują odpowiednie narzędzia prawne, to tworzenie wielkoskalowych kompleksów urbanistycznych o funkcji mieszkaniowej jest możliwe. Autorzy i autorka raportu konfrontują wyniki swoich badań z obszernym wyborem case studies w formie zarówno zrealizowanych projektów osiedli mieszkaniowych, jak i założeń, które obecnie są dopiero w fazie planowania. Wybrano przykłady największych założeń mieszkaniowych, powstałych w ostatnich dziesięcioleciach na terenie polskich miast. Pośród osiedli takich jak Młode Miasto w Gdańsku, Miasteczko Wilanów czy Gdynia Zachód, na przód wysuwają się wrocławskie Nowe Żerniki.
Działanie samorządu jako publicznego „land dewelopera” było tu modelowe. Po decyzji o budowie osiedla przeprowadzono proces tworzenia masterplanu, opracowano plan i rozpoczęto sprzedaż uzbrojonego gruntu. Własność gruntów oraz posiadanie koncepcji zabudowy pozwoliły na znaczny wpływ na ostateczny kształt i jakość osiedla. Zaangażowanie Oddziału Wrocławskiego Stowarzyszenia Architektów Polskich i praktykujących architektów, pozwoliło na wypracowanie propozycji, które były realne i brały pod uwagę uwarunkowania komercyjnej budowy mieszkań. Na etapie koncepcji projektanci pracowali społecznie.
Nowe Żerniki są jednak wyjątkiem. Aby podobne projekty prowadzone były w kraju na szerszą skalę, potrzebne są odpowiednie narzędzia prawne, takie jak proponowane w raporcie specjalne strefy mieszkaniowe. Więcej na ich temat dowiecie się czytając raport opublikowany w całości na stronie Obserwatorium Polityki Miejskiej i Regionalnej IRMiR.
