We wrześniu w Gliwicach odbędzie się 7. Kongres Urbanistyki Polskiej pod hasłem „Urbanistyka na rozdrożu”. O tym, jakie drogi mamy do wyboru (i dlaczego jedna prowadzi w ciemny las, a druga we mgłę) rozmawiamy profesorem Piotrem Lorensem, Architektem Miasta Gdańska i członkiem Rady Programowej Kongresu.
Kongres Urbanistyki Polskiej, 23–25 września 2026 roku
© archiwum organizatorów
Ola Kloc: Specustawa mieszkaniowa lex deweloper obowiązuje od 2018 roku, wkrótce zostanie jednak zastąpiona przez Zintegrowane Plany Inwestycyjne (ZPI) — czy pana zdaniem to dobry ruch?
Piotr Lorens: Zdecydowanie tak. Specustawa pozwala nie tylko na zmianę przeznaczenia terenu na cele mieszkaniowe, bo o to głównie w niej chodzi, ale także na dyskusję nad koncepcją architektoniczno-urbanistyczną, czego nie oferował żaden wcześniejszy instrument planowania. Plan miejscowy określa parametry czy linie zabudowy, ale nie zostawia miejsca na dyskusję o tym, jak dana koncepcja wygląda. Istniała taka możliwość dopiero na etapie pozwolenia na budowę, ale ponieważ jest to decyzja administracyjna, mało który urząd pozwalał sobie na polemikę na temat jakości architektury. Przy lex deweloper okazało się, że można dyskutować o jakości architektury już na etapie pozwolenia planistycznego. Ten tryb uzyskiwania zgodę na realizację inwestycji, odpowiednio obudowany procedurami lokalnymi, pozwala na pozyskanie pieniędzy na cele publiczne, które wiążą się z realizacją danej inwestycji. Są to cele związane głównie z edukacją, ale także przestrzenią publiczną, terenami zieleni, rekreacji i innymi tego typu elementami. Ta procedura pozwala także — jeżeli oczywiście jest dobrze zorganizowana na szczeblu gminnym — na dialog społeczny.
W Polsce mamy szereg miejsc, które próbowały tę procedurę ćwiczyć, w tym — przykładowo — Wrocław, Warszawę i Gdańsk. Co istotne, lex deweloper nie oznacza automatycznej zgody na to, co proponuje inwestor. Dobrze to widać na przykładzie Wrocławia, gdzie jedynie 1/4 czy 1/5 wniosków przeszła dalej. To pokazuje, że lex deweloper okazał się mieć dużo większą siłę rażenia w kontekście kontroli nad jakością i nad tym, czego lokalna społeczność oczekiwałaby od danej inwestycji, niż ma to miejsce na etapie planowania miejscowego.
Wydaje mi się więc, że ta procedura, usankcjonowana już w ramach ustawy planistycznej [jako Zintegrowane Plany Inwestycyjne — przyp. red.], a nie w ramach osobnej specustawy mieszkaniowej, zdecydowanie ma szansę na powodzenie. Tym bardziej że daje możliwość pozyskania pieniędzy na realizację licznych inwestycji niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania gminy, nie tylko szkół, przestrzeni publicznych czy zieleni, ale także innych celów publicznych, które są w ustawie dosyć szeroko ujęte. Myślę więc, że jest to obiecujący instrument, któremu wieszczę dużą karierę.
Ola Kloc: Można więc powiedzieć, że czegoś nauczyliśmy się przez te lata? Czy gminy po tym ćwiczeniu i zdobyciu możliwości negocjowania warunków tego, jaka architektura będzie powstawała, przejęły rolę aktywnego gracza w zabudowywaniu miejskiej przestrzeni?
Piotr Lorens: Może gminy nie przejęły w pełni roli aktywnego gracza, ale zdecydowanie zostały postawione w bardziej aktywnej niż dotychczas roli. Jednak to nie gmina rozgrywa, inicjatywa nadal jest po stronie dewelopera czy inwestora prywatnego. Natomiast gmina ma większą kontrolę zarówno nad wyglądem inwestycji, jak i jej odbiorem przez lokalną społeczność.
Musimy też pamiętać, że w obiegu prawnym funkcjonuje wciąż wiele planów miejscowych uchwalonych nawet 15 czy 20 lat temu. Gdy jakaś inwestycja zaczyna być realizowana na ich bazie, często powoduje sprzeciw społeczny. Jest to jednak konsekwencja realizacji ustaleń planistycznych przyjętych 20 lat temu. Wtedy były inne czasy, przez te lata świat się bardzo zmienił, ale prawo jest prawem, skoro wiec pozwala na jakieś działania na prywatnej działce, to czemu jej właściciel miałby ich nie realizować? Oczywiście zawsze można zmienić plan, jednak zmiana planu w takim przypadku po pierwsze trwałaby pięć lat, a po drugie w wielu wypadkach wiązałaby się z odszkodowaniami dla inwestora, któremu się uniemożliwia realizację inwestycji dopuszczonej w poprzedniej wersji planu.
Ola Kloc: Ale przecież ZPI też będzie wymagało zmiany planu.
Piotr Lorens: Jak najbardziej, z tym że ZPI jest nowym planem, czyli nie musimy się mierzyć z konsekwencjami decyzji uchwalonych w zupełnie innych czasach. Oczywiście może się zdarzyć, że ZPI zostanie uchwalone, a ktoś zacznie realizację za 20 lat, i wtedy znowu będziemy się „boksować” z tym tematem.
Ola Kloc: Kolejnym czynnikiem, który będzie znacząco wpływał na otaczającą nas przestrzeń, będą wydawane dziś na potęgę bezterminowe WZ-tki, byle tylko zdążyć przed uchwaleniem planów ogólnych.
Piotr Lorens: Niestety tak. Uważam, że jest to jeden z największych błędów tej reformy planistycznej.
Ola Kloc: Czy dla działek, które dostają teraz decyzje WZ, nie będzie w przyszłości żadnych narzędzi wpływających na kształt realizowanej zabudowy?
Piotr Lorens: WZ-tka zależy od kontekstu. Jeżeli naszym kontekstem w tej chwili jest jednorodzinna rozproszona zabudowa o bardzo niskich parametrach, a będziemy chcieli postawić zabudowę o wyższych parametrach i większej gęstości zabudowy, nie będziemy mogli tego zrobić na bazie WZ, a planu — albo ZPI, albo planu miejscowego. Myślę, że większość gmin wybierze ZPI. Oczywiście zrobią to te gminy, które będą umiały sobie poradzić z tą procedurą w kontekście oceny koncepcji, dialogu społecznego czy negocjowania z inwestorem.
Częścią lex deweloper i ZPI jest umowa urbanistyczna, która wiąże się z bardziej wyrafinowanymi instrumentami finansowymi, jak zabezpieczenia bankowe. Średnio widzę możliwość poradzenia sobie z takim zagadnieniem w gminach, które nie mają służb planistycznych czy inwestycyjnych mogących zająć się tym tematem.
Ola Kloc: Przydałaby się wobec tego jakaś instrukcja obsługi dla tych mniejszych gmin, żeby też mogły skorzystać z tego instrumentu planistycznego.
Piotr Lorens: Nie twierdzę, że mniejsze gminy nie będą z niego korzystać, mówię tylko, że będą z tym trudności. Podobnie jak dziś jest z WZ-tkami, których w niektórych miejscach nie ma komu robić. W większych miastach, gdzie są pracownie urbanistyczne, duże wydziały urbanistyki i architektury zatrudniające dziesiątki czy nawet setki osób z wykształceniem kierunkowym, ma się kto zająć obecnie obserwowanym zalewem wniosków o WZ-tki. Ale zupełnie inaczej jest w gminie, gdzie pracuje przysłowiowy jeden urbanista na część etatu, dwa dni w tygodniu.
Ola Kloc: Skąd ta dysproporcja?
Piotr Lorens: To problem systemowy, o którym trzeba było myśleć 10 lat temu. Niestety, odbijają się tu konsekwencje deregulacji zawodu urbanisty, likwidacji Izby Urbanistów i zatrzymania dopływu nowych kadr do zawodu.
Ola Kloc: Jakich elementów specustawy mieszkaniowej należałoby unikać, wdrażając ZPI?
Piotr Lorens: Wskazane byłoby unikanie fragmentacji przestrzeni. Cechą polskiego planowania przestrzennego jest to, że myślimy albo w skali mikro, albo makro. Studium czy plan ogólny są dokumentami o bardzo dużym poziomie ogólności. Teoretycznie plan ogólny dyskutuje o poszczególnych działkach, ale bardzo często nie tworzą one spójnej całości, wizji dla większego obszaru. Takie myślenie nie jest jednak rolą planu ogólnego, jego zadaniem jest zapisanie w rejestrze urbanistycznym, jaki parametr ma dana działka, w sensie intensywności, wysokości, procentu powierzchni zabudowy i tak dalej. Potem mamy dopiero albo plan miejscowy, albo ZPI, które — tak bywa — są tworzone dla jednej działki. W związku z tym relacja między jednym a drugim jest praktycznie zerowa. Potrzebna jest więc wizja ukształtowania większej całości. Zresztą, to właśnie przez jej brak odrzucano wiele wniosków o lex deweloper.
Mam okazję pracować w Miejskiej Komisji Urbanistycznej we Wrocławiu. Spotkaliśmy się z sytuacją, że właściciel dużego, wielohektarowego terenu dawnych zakładów przemysłowych, podzielił działkę na mniejsze kawałki, mniej lub bardziej sensownie, i dla każdego z tych kawałeczków zostały przygotowywane wnioski lex deweloper. Miejska Komisja Urbanistyczna i Wydział Planowania odniosły się do tego bardzo krytycznie — to tak, jakbyśmy chcieli sprzedać samochód, ale klient chce kupić tylko kierownicę i jedno koło. Nie tędy droga.
Ola Kloc: Czego nam więc brakuje w polskim systemie planowania przestrzennego?
Piotr Lorens: Czegoś, co byśmy nazwali masterplanami obszarowymi lub dzielnicowymi. Ten instrument nie musi być uchwalany przez gminę, chociaż pewnie powinien, ale przede wszystkim powinien być wytyczną, mówiąca o tym, jak ma być zorganizowana jakaś większa całość urbanistyczna. Dopiero z tej wytycznej mogłyby wynikać konkretne wnioski dla ZPI, lex deweloper czy planowania przestrzennego w tradycyjnej formie.
Ola Kloc: Czyli w optymalnym scenariuszu — idąc od skali makro do mikro — mamy plan ogólny, masterplany dla poszczególnych obszarów i konkretne działki rozwiązujemy w ramach, na przykład, ZPI. Jednak obecnie mamy ogólne plany ogólne i ZPI, które nie wymagają od inwestora brania pod uwagę szerszego kontekstu.
Piotr Lorens: I w tym jest problem. Może się okazać, że wydziały planowania, czy prezydent, który jest organem sporządzającym akty planowania przestrzennego, czy sam inwestor będzie zmuszony przygotowywać takie szersze opracowania. Może się też okazać, że ten temat zostanie dotknięty w jakiś nieformalny sposób, no ale znowu — jest to problem do łatwiejszego rozwiązania dla większych miast. W przypadku mniejszych miast i gmin może się okazać kłopotem — zarówno dla władz gminy, jak i dla inwestora.
Ola Kloc: Jakie są pana największe obawy związane z ZPI?
Piotr Lorens: Przede wszystkim, że ZPI będą bardzo słabo zakotwiczone w szerszej wizji ukształtowania danego fragmentu przestrzeni, a także, że gminy uwierzą, że plany ogólne, studium czy plan miejscowy (a ZPI jest jego szczególną formą) są dane raz na zawsze. Otóż nie — planowanie jest procesem ciągłym. W moim przekonaniu, z uwagi na fragmentaryczność i bardzo dużą uznaniowość planów ogólnych w odniesieniu do poszczególnych działek, czekać nas będzie nieustanny proces ich zmiany. To będzie trochę takie never ending story, co można porównać ze sprzątaniem dużego domu — jak się skończy z jednej strony, to można spokojnie zaczynać z drugiej.
Ola Kloc: Dlaczego?
Piotr Lorens: Bo będą zmieniały się różnego rodzaju uwarunkowania czy tendencje inwestycyjne. Obecnie nikt nie buduje biur i centów handlowych, bo to się nie opłaca, wszyscy chcą budować mieszkania. Za chwilę może się okazać, że będzie odwrotnie i znów będziemy zmieniać wszystkie zapisy planistyczne. Potem się okaże, że wejdą jakieś nowe regulacje dotyczące na przykład kwestii środowiskowych i znowu trzeba będzie się do tego tematu odnieść. Takich czynników zmiany może być wiele. Zmienić się też mogą oczekiwania społeczne.
Ola Kloc: Jest też pewien rozjazd między tym, jak tworzone są plany ogólne, wyposażone w rozmaite algorytmy, a jak powstają strategie rozwoju, które tych algorytmów nie mają…
Piotr Lorens: Mamy tutaj do czynienia z pewnym niezrozumieniem roli jednego i drugiego. W idealnym świecie powinno być tak, że najpierw budujemy strategię, która określa kierunki kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy, następnie przykładamy to do wskaźników urbanistycznych, głównie dotyczących mieszkaniówki, zieleni, i dopiero na tej bazie budujemy zapisy planu ogólnego.
Zapisy planu ogólnego jako jedyne mówią konkretnie, gdzie co można zbudować i w jakiej ilości. Po pierwszych wyłożeniach projektów planów ogólnych ruszyła masa rozżalonych właścicieli terenów, którzy chcieliby zagospodarować swoje działki inaczej. Podejrzewam więc, że ten system, który w teorii powinien działać, może się zawiesić w relacji między właścicielem terenu a organem stanowiącym, czyli wójtem, burmistrzem lub prezydentem i jego decyzją oraz radą miasta czy gminy, która tę decyzję sankcjonuje. I znowu — o ile w większych miastach dystans między pojedynczym właścicielem terenu a prezydentem czy radą miasta lub gminy jest większy, w związku z czym można zważyć interesy i powiedzieć, że interes ogółu wymaga takiej czy innej decyzji, o tyle w mniejszych gminach, gdzie wszyscy się znają, może się okazać, że zmiana, jej brak, odstąpienie od zmiany czy wyważenie interesu publicznego może być skrajnie trudne. To się dzieje od 30 lat, od kiedy weszła ustawa w 1994 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ola Kloc: W podobnym czasie co lex deweloper w Gdańsku wprowadzono Lokalne Standardy Urbanistyczne — czym są, czemu mają służyć i jak się sprawdziły?
Piotr Lorens: Lokalne Standardy Urbanistyczne są wprowadzone na bazie ustawy, jest to osobna uchwała rady gminy. Jednym z problemów, z którym mierzyliśmy się dotychczas w systemie planowania przestrzennego, było to, że nikt nie ustalał kwestii programowych dotyczących takich kwestii jak ilość metrów kwadratowych zieleni na mieszkańca czy odległość dojścia do szkoły z przystanku komunikacji autobusowej. Efektem były realizacje w tak zwanym szczerym polu, gdzie po przysłowiową bułkę trzeba jechać parę kilometrów samochodem. Lokalne Standardy Urbanistyczne mają za zadanie walczyć z tym zjawiskiem i wprowadzić pewne zasady kształtowania przestrzeni, wyrażone w postaci minimalnych standardów odległości do usług komercyjnych, społecznych, terenów rekreacji czy zieleni.
Nie wszystkie gminy z tego skorzystały, w Gdańsku to rozwiązanie jednak bardzo dobrze się to sprawdziło — jest to uchwała rady gminy, prawo wiążące, daje nam więc argument przy rozmowach z inwestorami.
Ola Kloc: 7. Kongres Urbanistyki Polskiej odbędzie się pod wymownym hasłem „Urbanistyka na rozdrożu”. W jakim punkcie jesteśmy teraz i jakie drogi mamy do wyboru, jeśli chodzi o planowanie przestrzenne?
Piotr Lorens: Myślę, że to rozdroże nie jest do końca zdefiniowane. Nie jest tak, że jeśli pójdziemy w lewo, to dojdziemy do jednego miejsca, a jak skręcimy w prawo, to dotrzemy gdzieś indziej. To jest raczej droga w ciemny las albo droga w mgłę. Pytanie, co jest na końcu jednej i drugiej ścieżki. Tego niestety nie wiemy.
Mamy obecnie do czynienia — za pośrednictwem ZPI właśnie — z próbą uzdrowienia systemu inwestowania, czyli przeniesieniem kosztów realizacji nie tylko inwestycji, ale i warunkującej jej powstanie infrastruktury, także tej społecznej, na barki inwestorów, a w konsekwencji na klientów, bo przecież żaden inwestor nie dopłaca do tych realizacji z własnej kieszeni. Pytanie jednak, czy samym ZPI zbawimy świat, tym bardziej że inercja systemu jest duża.
Ola Kloc: Co to znaczy?
Piotr Lorens: Mamy plany miejscowe, które „zalegają” od 20 czy 30 lat ze wszystkimi konsekwencjami przyjętych wówczas decyzji planistycznych. Mamy też nowe, masowo wydawane decyzje o warunkach zabudowy. Pytanie, jak sobie z tą inercją poradzimy w przyszłości. Ostatnio mierzyliśmy się z inercją planistyczną w 2003 roku, w postaci ustawy de facto eliminującej wszystkie plany miejscowe sprzed 1994 roku. Skutki były jednak odwrotne od zamierzonych — w pewnym momencie okazało się, że niektóre gminy zostały bez żadnych dokumentów planistycznych. Do tej pory są gminy, które posługują się tylko WZ-tkami. Teraz to się oczywiście skończy, będziemy musieli sobie poradzić z wieloma nowymi sytuacjami.
Ola Kloc: Na przykład?
Piotr Lorens: Po pierwsze: jak poradzić sobie z tą inercją planistyczną i jak naprowadzić system na słuszną drogę. Po drugie: w związku z brakiem masterplanów czy jakichś większych wizji całości, wyzwaniem będzie to, jak się zmierzyć z brakiem wizji urbanistycznej. W planie ogólnym jej nie ma, w planach miejscowych również rzadko się pojawiają, a w odniesieniu do poszczególnych decyzji o warunkach zabudowy to już w ogóle. Kształtowanie przestrzeni metodą realizacji pojedynczych punktowych inwestycji raczej nie prowadzi nas do całościowego efektu urbanistycznego, znanego z klasycznych przykładów kształtowania przestrzeni miejskiej. Trzecia sprawa to kwestia przemyślenia sposobu wdrażania i realizacji. Żyliśmy dotychczas w systemie, w którym gmina buduje infrastrukturę, a prywatny inwestor kapitalizuje wartość działki, czyli to na gminie ciążyły wydatki, a na inwestorze „ciążyło” pobieranie zysków z inwestycji. Zmieni się to w kontekście ZPI, nie wiadomo jednak jakie będą sposoby realizacji — czy będą to inwestycje prywatne, publiczne, czy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego? Kolejną kwestią jest partycypacja, czyli to, w jaki sposób zapewnić udział społeczności lokalnej w podejmowaniu decyzji przestrzennych, ale bez wpadnięcia w coś, co zostało opisane w literaturze przedmiotu jako „koszmar partycypacji”, czyli sytuacji, w której przysłowiowa pani Zosia z panem Kaziem zatrzymują wielomilionową inwestycję, mówiąc „nie, bo nie”. I wreszcie ostatnia sprawa — jak to wszystko powiązać we wspólny system?
Rozwój urbanistyczny ma trzy filary: partycypacja, czyli sposób dyskusji na temat tego, co i jak powinno się wydarzyć; planowanie, czyli to, kto i jak, w jakiej skali i jakimi metodami coś projektuje; realizacja, czyli jak wyobrażamy sobie realizację tego całego przedsięwzięcia.
Dobrym przykładem tego, jak staraliśmy się to wszystko opanować, jest Centrum Południe w Gdańsku. Punktem wyjścia była nieaktualna już koncepcja bazująca na idei realizacji tzw. big boxów, czyli dużych supermarketów i biurowców. Zaczęliśmy od debaty z udziałem mieszkańców i inwestorów na temat tego, czego właściwie w tym miejscu potrzebujemy. Na bazie wniosków z dyskusji przeprowadzony został konkurs studialny, który pozwolił na wyłonienie różnych koncepcji pokazujących, jak ten obszar może być kształtowany, a na ich podstawie opracowane zostały wytyczne urbanistyczne do planu miejscowego, który kończy być procedowany. Ponieważ jest to teren gminny, mamy pełną kontrolę nad tym, jak będzie kształtowany. Planujemy komercjalizować go za pomocą formuły partnerstwa publiczno-prywatnego.
Ola Kloc: A jak to zrobić na terenach prywatnych?
Piotr Lorens: W Gdańsku mamy przykład Młodego Miasta, gdzie od dobrych dwudziestu lat staramy się sterować procesem rozwoju tego terenu. Ostatnio mamy tu coraz lepsze doświadczenia współpracy ze wszystkimi zainteresowanymi stronami, a prywatnych właścicieli jest tam naście.
Ola Kloc: Jak więc zebrać tych prywatnych inwestorów do wspólnego stołu negocjacji?
Piotr Lorens: Może to być niepopularna teza, ale wydaje mi się, że należy zdecydowanie wzmocnić rolę sektora publicznego, władz miasta czy gminy, jako przysłowiowego ducha poruszyciela takiego procesu. Nie ograniczajmy się jako władze miasta do formalnych decyzji planistycznych, starajmy się aktywnie moderować i sterować tym procesem, choćby za pomocą takich instytucji jak architekt miasta czy miejski urbanista. Wymagałoby to jednak umocowania ustawowego kompetencji tych jednostek w procesach planistycznym i inwestycyjnym. Ta kwestia jest jednak jeszcze przed nami, choć — jak pokazuje doświadczenie niektórych miast — jest to możliwe także na drodze regulacji lokalnych, wprowadzonych przez prezydenta. A więc — chcieć to móc.
Ola Kloc: Dziękuję za rozmowę.
Kongres Urbanistyki Polskiej odbędzie się w dniach od 23 do 25 września 2026 roku w Gliwicach, szczegółowe informacje na temat wydarzenia i rejestracja uczestników dostępna jest na stronie internetowej TUP: LINK
Czytaj więcej: Polska urbanistyka na rozdrożu? Rozmowa z Tomaszem Majdą, prezesem Towarzystwa Urbanistów Polskich
