Kolejne, CV (105) Otwarte Forum Dyskusyjne Urbanistów, organizowane przez Krakowski Oddział Towarzystwa Urbanistów Polskich, odbyło się 19 lutego br. online. Temat spotkania — „Ochrona zabytków a planowanie przestrzenne obecnie i w przyszłości” — podjęli reprezentanci Stowarzyszenia Konserwatorów Zabytków o. Kraków na zaproszenie TUP.
Tematem przewodnim Forum była ochrona zabytków architektury i urbanistyki w kontekście problematyki planowania, a celem — ukazanie problemów ochrony zabytków wobec wprowadzonych, procedowanych i potrzebnych zmian w regulacjach ochrony zabytków i kształtowania przestrzeni w aspekcie ochrony dziedzictwa. Temat został podjęty w związku z planowanym III Kongresem Konserwatorów Polskich, który odbędzie się w drugiej połowie października w Krakowie, a zaproszeni prelegenci są członkami zespołu eksperckiego oraz organizatorami panelu dyskusyjnego „Ochrona dziedzictwa w polityce przestrzennej”.
Prezes krakowskiego oddziału TUP, Marceli Łasocha, rozpoczął spotkanie od powitania prowadzących, prof. Dominiki Kuśnierz-Krupy oraz dr. hab. Jerzego Wowczaka, prof. UAFM, reprezentujących krakowski oddział Stowarzyszenia Konserwatorów Zabytków.
planowanie ochrony
Najważniejszym dokumentem prawnym dotyczącym ochrony jest ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w planowaniu pod uwagę bierzemy zabytki nieruchome, obiekty i obszary. Nowelizacja ustawy zlikwidowała studium uwarunkowań, które było istotnym dokumentem zawierającym kierunkowe wskazania ochrony zabytków — a wobec braku obowiązku opracowania strategii tylko część z nich może zostać przeniesiona do planowania strategicznego. Zasadniczo zmieniają się relacje dokumentów strategicznych, które wskazuje art. 18 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Uwzględnianie w planie ogólnym tylko zabytków objętych już formami ochrony ujętymi w Gminnej Ewidencji Zabytków (GEZ) oraz dóbr kultury współczesnej spowoduje, że jedynie w planie miejscowym będzie możliwe ustalenie ochrony dla zabytków jeszcze niemających takiej ochrony oraz ustalenie ochrony obszarowej, a także ustalanie zasad kształtowania przestrzeni z uwzględnieniem wartości dziedzictwa kulturowego. Ponieważ GEZ nie jest ustawową formą ochrony zabytków, obiekty ujęte w GEZ powinny być uwzględnione w planie miejscowym, który wprowadza zasady ochrony dóbr kultury, jednak nie zawsze tak się dzieje, co wynika z tego, że GEZ jest aktualizowany na bieżąco. Stowarzyszenie Konserwatorów Zabytków (SKZ) w odniesieniu do zmian legislacyjnych proponuje między innymi włączenie regulacji związanych z ochroną zabytków i opieką nad zabytkami do planu ogólnego, zastosowanie w treści planu ogólnego pojęć zdefiniowanych w u.o.z.o.z., udział Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków (WKZ) jako organu opiniującego w procesie kwalifikowania wybranych obiektów do grupy „dóbr kultury współczesnej” ze względu na ich potencjalny walor jako przyszłych obiektów zabytkowych we współpracy z aktywnymi podmiotami w tej sprawie (SARP, TUP, SKZ i IARP). Podczas Forum przedstawiono wypracowane przez zespoły eksperckie SKZ postulaty, a wszystkie zostaną przedstawione na Kongresie wraz ze wskazaniami możliwości naprawienia błędów.
dyskusja
W drugiej części spotkania pierwsze pytanie zadał Grzegorz Buczek (TUP o. Warszawa), odnosząc się do ocenionego jako niekonstytucyjny wyroku GEZ w odniesieniu do ustaleń ochrony w planach miejscowych, zwracając uwagę, że w procedurze planistycznej są one przedmiotem uzgodnienia. Wobec tego wpis do GEZ nie jest narzędziem ochrony zabytków, a dopiero pośrednio wywołuje ochronę obiektów lub układów, która jest ustalana w planie miejscowym. Jego zdaniem w ostatnich latach gminna ewidencja zabytków stała się sposobem na ochronę obiektów współczesnej architektury, budynków modernistycznych, wymagających ochrony. W tym miejscu warto dodać, że sam wpis do ewidencji uruchamia wiele korzyści dla właścicieli, na przykład środki ma remont zabytku, odliczenia od podatku wydatków na prace konserwacyjne.
Z punktu widzenia projektanta mierzącego się z wyzwaniami przy planach ogólnych, Anna Pyziak (ZG TUP) zwróciła uwagę na skuteczną ochronę GEZ przed wyburzeniem budynku, a następnie skupiła się na obszarach nieobjętych planami miejscowymi, na których są zabytki w zabudowie rozproszonej, pytając o skuteczność ochrony GEZ w odniesieniu do nowych stref i obszarów zabudowy.
Kolejne pytanie jako postulat do Kongresu postawił Marceli Łasocha — jak uwzględniać zapisy krajobrazów, nie tylko priorytetowych, oraz jak je implementować w dokumentach niższego szczebla, gdzie zaleceń jest wiele, jednak brak miejsca na ich wprowadzenie.
Jan Janczykowski, Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w latach 2003–2018, zwrócił uwagę, że poprzednia ustawa o ochronie dóbr kultury chroniła widoki na zabytki, a obecnie jest to zadanie planu miejscowego. Problem ochrony widoku tła zabytku omówił na przykładach wysokiego budynku postawionego w miejscu dawnego pawilonu handlowego SuperSam, pierwszego tego typu obiektu handlowego w kraju, przy placu Unii Lubelskiej, wpływającego na panoramę Belwederu widzianą z Łazienek Królewskich i panoramę starego brzegu Wisły w Warszawie, a także powstałego za obszarem chronionym Zamku Lubomirskich w Rzeszowie wieżowca, który jest widoczny z głównej drogi od zamku. Odniósł się także do GEZ: gminna ewidencja nie jest formą ochrony zabytków, stanowi wykaz obiektów, które trzeba obserwować, ale niekoniecznie chronić w sposób rygorystyczny. Wśród obiektów ujętych w GEZ są obiekty bardzo wartościowe, ale o nieuregulowanym stanie prawnym — w takich sytuacjach WKZ nie ma możliwości wpisania ich do rejestru. Rejestry zabytków, w szczególności najstarsze, nie są weryfikowane, niektóre nie mają granic, co powoduje trudności w zakresie ochrony.
Prof. Zbigniew Myczkowski wskazał na różnice w interpretacjach roli wpisu do GEZ w poszczególnych województwach, a także na niedoskonałość audytów krajobrazowych, zaprezentował doskonalsze sposoby ochrony, w szczególności krajobrazu priorytetowego pokrywającego się z parkiem kulturowym. Wyjaśniał, że zintegrowana ochrona wymaga przyspieszenia prac przez gminy, a wytyczne i zasady konserwatorskie muszą dać wyraźne wskazania do nowych regulacji planowania, tak by plan jako akt prawa miejscowego zapewniał rozsądną i skuteczną ochronę, opartą na rzeczywistych wskazaniach ochrony, a nie ochrony samej dla siebie.
Grzegorz Buczek zwrócił uwagę na potrzebę uspójniania i ujednolicania terminów oraz treści dokumentów planistycznych, podkreślał, że w orzecznictwie mamy do czynienia z literalnymi interpretacjami i niespójnościami semantyczno-werbalnymi, w zależności od przedmiotu sporu. Odniósł się także do dóbr kultury współczesnej i list wybitnych obiektów, które nie wpływają bezpośrednio na ich ochronę.
fragment miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Stare Podgórze – Limanowskiego — przykład wprowadzenia ochrony dla obiektu uznanego za dobro kultury współczesnej – budynek w rogu placu Niepodległości na Starym Podgórzu przy ulicach Legionów Józefa Piłsudskiego i Jana Zamoyskiego, oznaczony żółtym obrysem
© bip.krakow.pl
budynek mieszkalny autorstwa Wojciecha Obtułowicza u zbiegu ulic Legionów Piłsudskiego i Jana Zamoyskiego
fot.: Paulina Liszka
Marceli Łasocha i Paulina Liszka poruszyli temat ochrony obiektów uznanych za dobra kultury współczesnej na przykładach krakowskich planów miejscowych. Omówili budynek mieszkalny zaprojektowany przez Wojciecha Obtułowicza (realizacja 1985–1989) na rogu placu Niepodległości na Starym Podgórzu, dla którego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Stare Podgórze — Limanowskiego ustalono nakaz zachowania kształtu bryły i gabarytów, i budynek Centralnego Ośrodka Chłodnictwa (COCH) zaprojektowany przez Stanisława Ćwiżewicza (realizacja 1962–1965) przy ulicy Juliusza Lea wraz z mozaiką przestrzenną autorstwa Andrzeja Rohackiego, dla których mimo realnego zagrożenia rozbiórką ustalono ochronę całkowitą zdefiniowaną jako ochronę maksymalnych wymiarów zewnętrznych budynku (nakaz zachowania wysokości, formy dachu i kształtu bryły budynku).
fragment miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Lea — przykład wprowadzenia ochrony dla obiektu uznanego za dobro kultury współczesnej – budynek Centralnego Ośrodka Chłodnictwa przy ul. Juliusza Lea 116 wraz z mozaiką
© bip.krakow.pl
budynek Centralnego Ośrodka Chłodnictwa przy ul. Juliusza Lea 116
fot.: Paulina Liszka
Głos w dyskusji zabrał też Sebastian Pietrzyk, sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA), proponując: urbaniści, mimo braku możliwości ustalenia obszarów ochrony na poziomie planu ogólnego powinni szukać sposobów wprowadzania kierunków ochrony zabytków, zwracając uwagę na przepis art. 13b pkt 3 lit., w tym również za pomocą parametrów zabudowy, ponieważ plan ogólny WKZ uzgadnia tylko w odniesieniu do wskaźników.
W ramach podsumowania stwierdzono, że Towarzystwo Urbanistów Polskich i Stowarzyszenie Konserwatorów Zabytków dostrzegają lukę w modelu i brak spójności w zakresie ochrony zabytków, a wprowadzone zmiany w ustawie oceniają krytycznie. Zaproponowano sformułowanie wspólnego postulatu TUP i SKZ dotyczącego wartości warstw kulturowych obowiązujących jeszcze dokumentów studiów, które mogą posłużyć gminom przy opracowywaniu strategii rozwoju.
Wykład i dyskusja zgromadziły ponad siedemdziesięcioro słuchaczy, zarówno z krakowskiego środowiska TUP i SKZ, jak i członków, między innymi, oddziału warszawskiego TUP.
ochrona zabytków po usunięciu z systemu planistycznego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (komentarz)
Wobec zmian ustawowych w kwestii ochrony zabytków nieruchomych głównym problemem jest usunięcie studium, którego część dotycząca dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej stanowiła podstawę sporządzania planów miejscowych. Po nowelizacji docelowo strategia rozwoju gminy oprócz modelu struktury funkcjonalno-przestrzennej powinna obejmować kierunki prowadzenia polityki ochrony zabytków w gminie, ma zawierać także rekomendacje w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, określać zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.
Wprowadzona przepisami przejściowymi możliwość sporządzenia strategii bez zawarcia w niej zagadnień przestrzennej ochrony zabytków osłabia rolę strategii. Brak obowiązku uwzględnienia wytycznych ochrony zabytków i kształtowania przestrzeni z uwzględnieniem dziedzictwa niekorzystnie wpłynie na plany miejscowe, regulacje pozbawiają bowiem możliwości ustaleń ochrony zabytków również plany ogólne, a dla nich nałożono obowiązkowy i krótki termin sporządzenia. Istotna jest zatem relacja przechodnia pomiędzy strategią a planem ogólnym oraz pomiędzy planem ogólnym a planami miejscowymi. Relacja między tymi dokumentami planistycznymi w zakresie ochrony zabytków jest w obecnym modelu prawnym nieokreślona, w regulacjach nie przewidziano systemowego planowania przestrzennej ochrony zabytków, zachodzi więc niepewność prawna przełożenia kierunków polityki ochrony zabytków ze strategii na plany miejscowe. Gmina posiada jednak uprawnienia do samodzielnego identyfikowania wartości zabytków i dobierania środków do zapewnienia ochrony. Chociaż plan ogólny nie będzie zawierał kierunkowych wskazań ochrony zabytków, nie pozbawi możliwości ustalania zasad ochrony w planie miejscowym dla tych obszarów i zabytków, które jeszcze takiej ochrony nie mają, a ochronę zabytku i zasady zagospodarowania jego otoczenia bez względu na fakt ujęcia w GEZ należy wyznaczać w planach miejscowych. Podobnie jest ze strefami ochrony konserwatorskiej, które do tej pory były wskazywane w studium — po nowelizacji strefy ochrony konserwatorskiej obszarowej, na przykład dla układów urbanistycznych, wyznaczać można je będzie dopiero w planie miejscowym w ramach nałożonego obowiązku organu sporządzającego plan do ustalenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Przepisy art. 15 stanowią katalog zasad kształtowania polityki przestrzennej, a ich uwzględnienie jest warunkiem uznania aktu planistycznego za podjęty zgodnie z przepisami u.p.z.p. Z kolei ochrona zabytków jako dóbr kultury chronionych konstytucyjnie ma pierwszeństwo przed prawem właściciela do zabudowy własnej nieruchomości. Aby zapobiec niespójności polityki przestrzennej gminy oraz możliwym konfliktom związanym z indywidualnymi interesami właścicieli i przyszłym próbom dowodzenia niezgodności planu miejscowego z planem ogólnym, należałoby umieścić w strategii pogłębioną analizę dziedzictwa kulturowego i zabytków wraz ze wskazaniami ogólnymi i bardziej szczegółowymi, na przykład potrzebę określania stref ochrony konserwatorskiej dotyczącej modernistycznych osiedli.
Pojawiają się propozycje wprowadzania zasad ochrony zabytków do uzasadnienia planu ogólnego, jednak uzasadnienie jest pomocnicze, ma wyjaśniać przyjęte rozwiązania, podając przyczyny wyznaczenia stref i sposoby uwzględnienia uwarunkowań. Umieszczenie w uzasadnieniu dodatkowych opracowań zapewne nie będzie błędem, jednak nie będzie stanowiło formalnej podstawy do planów miejscowych. O wiele lepszym rozwiązaniem może być określenie ustaleń i rekomendacji w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, w tym również zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków nieruchomych oraz dóbr kultury współczesnej, w strategii. Najlepiej gdyby była to jej odrębna część (rozdział lub podrozdział) przygotowana przez urbanistów i konserwatorów zajmujących się dotychczas określaniem zasad i kierunków zagospodarowania przestrzennego w studiach gminnych. Pozwoliłoby to na zachowanie spójności w wyznaczaniu kierunków zmian w zagospodarowaniu terenów, w tym określenia potrzeb w zakresie nowej zabudowy mieszkaniowej, rozwoju systemów komunikacji, infrastruktury technicznej i społecznej oraz innych zasad niezbędnych do określenia spójnej wizji polityki przestrzennej gminy.
podsumowanie
Zagadnienia związane z ochroną dziedzictwa kulturowego, w szczególności zabytków nieruchomych, zaliczane są do tak zwanych wartości wysoko cenionych w planowaniu przestrzennym (termin zaproponowany przez Z. Niewiadomskiego odnosi się do katalogu wartości określonych w art. 1 u.p.z.p.). Chociaż ustalenia planu jako jedna z form ochrony zabytków nakładają ochronę dla obiektów, pojęcie ochrony konserwatorskiej nie jest zdefiniowane w przepisach, a ustalenia planistyczne dla obiektów zabytkowych bywają na tyle ogólne, że trudno nazwać je ochroną konserwatorską (bez wskazań dla detali, chroniące tylko wysokość i in.).
Ustalane w planie miejscowym zasady kształtowania przestrzeni wobec wartości zabytkowych, w tym ochrona obiektu lub zespołu, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na wartość, w praktyce bywają rezultatem współpracy urbanistów z konserwatorem lub urbanistami o odpowiednim przygotowaniu specjalistycznym z zakresu ochrony dziedzictwa kulturowego. Na etapie opracowywania dokumentów planistycznych następuje identyfikacja wartościowych obiektów i obszarów stanowiących dziedzictwo kulturowe, również tych niewpisanych do rejestru zabytków i nieujętych w ewidencji zabytków, w oparciu o przyjęte kryteria i elementy wartościujące, którymi są nie tylko historyczne wartości obiektów, lecz także wartości artystyczne, estetyczne i naukowe: za każdym razem należy rozważyć po co ochraniać i co wymaga ochrony.
Większość gmin w Polsce nie ma urbanistów konserwatorów, a niektóre nie prowadzą nawet GEZ. Trudno mówić o metodologii, która porządkowałaby proces wartościowania zabytków i planowania ich ochrony. Przy ustalaniu ochrony można się skorzystać z warsztatu zawodowego środowiska konserwatorów i urbanistów, ich doświadczenia i intuicji zawodowej — jest to nadal bardziej twórcza i autentyczna praca bazująca na odpowiedzialności zawodowej, a w wypadku wyjątkowych i niepodobnych do siebie zabytków prawdopodobnie bardziej korzystna niż przyjęcie jednej akceptowalnej metody określania zabytku do ochrony.
Na ochronę zabytków w opracowaniach planistycznych wpływają również czynniki polityczne i techniczne, wyważenie ingerencji ochrony i przewidywane skutki wprowadzenia ochrony. Obecnie, wobec przyjętych, oczekujących i planowanych do zmian przepisów, mamy do czynienia z zagrożeniem zabytków, co do których gminy prowadzą lub planują prowadzić ochronę — a ze względu na nałożony obowiązek sporządzenia nowych opracowań planistycznych zagrożenie to dotyczy wszystkich gmin.
Paulina LISZKA
Członkini Zarządu TUP o. Kraków
