106. Otwarte Forum Dyskusyjne Urbanistów Krakowskiego Oddziału Towarzystwa Urbanistów Polskich odbyło się 9 kwietnia 2025 roku i było poświęcone nowym regulacjom dotyczącym planowania przestrzennego.
Głównym punktem spotkania była prelekcja Sebastiana Pietrzyka, sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który swoją pracę zawodową zaczynał jako prawnik, a potem radca prawny w Biurze (a potem Wydziale) Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa. Przedstawił kluczowe jego zdaniem aspekty reformy ustawy o planowaniu przestrzennym z 2023 roku.
106. Otwarte Forum Dyskusyjne Urbanistów Krakowskiego Oddziału Towarzystwa Urbanistów Polskich
fot.: Marceli Łasocha
Wypowiedź rozpoczęła krótka charakterystyka dotychczasowego systemu planistycznego na poziomie gminnym. Sędzia przypomniał, że obligatoryjne studium — dokument planistyczny obowiązkowy w każdej gminie — ma charakter niewiążący dla decyzji administracyjnych, ale ma charakter wiążący dla planów miejscowych. Plan miejscowy nie był i nie jest obligatoryjny, ale ma charakter wiążący i faktycznie kreuje ład przestrzenny. Dodatkowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni jest decyzja WZ ustalająca warunki zabudowy, która wydawana jest oderwaniu o studium. Ustalenia tych decyzji kształtowane są na podstawie faktycznego zagospodarowania obszaru analizowanego.
nowe regulacje — więcej porządku, czy więcej problemów?
Reforma wprowadziła Plan Ogólny (skrót to POG — Plan Ogólny Gminy), który „wchodzi” w miejsce dotychczasowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. POG jest aktem prawa miejscowego, a studium nie. POG ma mieć charakter syntetyczny i bardzo mocno zestandaryzowany, dosyć sztywny, pozostawiający mało swobody wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi — gminnemu uchwałodawcy. Elastyczne w porównaniu do POG studium, składa się z dwóch części (uwarunkowań i kierunków) i zostało nowelizacją rozerwane w taki sposób, że część jego regulacji musi być uwzględniana w POG, a część została przekopiowana z art. 10 ustawy o planowaniu do art. 10e ustawy o samorządzie gminnym, czyli ma stanowić zawartość strategii rozwoju gminy. Z tą różnicą, że strategia nie jest dokumentem, który ma charakter obligatoryjny. Gminy mogą strategię przygotować, ale nie muszą (zmieni się to od 2026 roku, kiedy strategia stanie się obowiązkowa).
W ocenie Sebastiana Pietrzyka zmiana jest istotna, ma charakter systemowy i konstrukcyjny. Ustawodawca mówi, że plan ogólny jest aktem prawa miejscowego, wiąże decyzje WZ, ale nie będzie wiążący dla innych decyzji, na przykład PNB, decyzji dot. kwestii konserwatorskich, które mogą być wydanie z abstrahowaniem od planu ogólnego. Ustawa mówi, że plan ogólny wiąże tylko decyzje WZ, ale analiza zapisów innych ustaw wskazuje, że nie jest to do końca prawdą. Zagadnienie to ze względu na swoje skomplikowanie zostało jedynie zasygnalizowane, być może do organizacji w tym temacie odrębnego spotkania w przyszłości.
W teorii nowelizacja ustawy o planowaniu ma uporządkować proces planowania, ale w praktyce budzi wiele wątpliwości. W szczególności pojawiają się pytania dotyczące:
- Relacji między planem ogólnym a planem miejscowym — oba dokumenty muszą być zgodne, ale ich zakresy regulacyjne różnią się, co może prowadzić do interpretacyjnych niejasności.
- Ograniczeń władztwa planistycznego gmin — nowe przepisy narzucają sztywne ramy działania, ograniczając swobodę samorządów w wyznaczaniu nowych terenów inwestycyjnych.
- Konsekwencji finansowych — właściciele nieruchomości mogą domagać się odszkodowań za ograniczenia zabudowy wynikające z nowych regulacji.
106. Otwarte Forum Dyskusyjne Urbanistów Krakowskiego Oddziału Towarzystwa Urbanistów Polskich
fot.: Marceli Łasocha
czy Plan Ogólny zapewni ład przestrzenny?
Jednym z kluczowych pytań, które pojawiło się w dyskusji po prelekcji, było to, czy Plan Ogólny rzeczywiście poprawi jakość planowania przestrzennego. Uczestnicy forum zwrócili uwagę na kilka istotnych problemów: Paweł Krupa (pracownik głównego Architekta Miasta Krakowa, członek TUP) zwrócił uwagę na ogólnikowe zapisy POG oraz na ryzyko, że dokument nie będzie dostatecznie precyzyjny, co może prowadzić do chaosu przestrzennego. Jacek Banduła (czynny planista, wiceprezes Stowarzyszenia Urbaniści Polscy) podkreślił kwestię niejasności dotyczących wyznaczania obszarów uzupełniania zabudowy (na których można wydawać decyzje WZ) co może utrudnić proces inwestycyjny. Maria Noworól (rzeczoznawczyni majątkowa) poruszyła temat wpływu ustaleń POG na rynek nieruchomości — nowe regulacje mogą obniżyć wartość gruntów, co może skutkować roszczeniami właścicieli wobec gmin.
problemy urbanistyczne wynikające z reformy
Podsumowując bardzo ciekawą pod kątem prawnym prelekcję oraz wynikłą z niej dyskusje stwierdzić można, że widoczne są następujące problemy urbanistyczne wynikające z reformy:
- Fragmentaryzacja przestrzeni miejskiej — nowe regulacje mogą prowadzić do nadmiernej fragmentaryzacji przestrzeni, szczególnie w dużych miastach. Wprowadzenie stref planistycznych o różnej intensywności zabudowy może skutkować niejednorodnym krajobrazem miejskim, w którym obok wysokiej zabudowy pojawią się obszary o niemal zerowych parametrach inwestycyjnych. Takie podejście może utrudnić spójne kształtowanie przestrzeni i prowadzić do niekontrolowanego rozwoju urbanistycznego.
- Ograniczenia w projektowaniu nowych inwestycji — architekci i urbaniści zwracają uwagę na problem ograniczeń w projektowaniu nowych inwestycji. Plan Ogólny, jako dokument o wysokim stopniu generalizacji, może nie uwzględniać lokalnych uwarunkowań przestrzennych, co wpłynie na trudności w realizacji projektów zgodnych z rzeczywistymi potrzebami mieszkańców.
- Problematyczna ochrona zabytków — jednym z kluczowych zagadnień poruszonych na forum była ochrona zabytków w kontekście nowego systemu planowania. Uczestnicy zwrócili uwagę na nieprecyzyjne zapisy dotyczące uwzględniania obiektów historycznych w Planie Ogólnym. Brak jednoznacznych wytycznych może prowadzić do konfliktów między inwestorami a konserwatorami zabytków, szczególnie w miastach o bogatej historii, takich jak Kraków.
- Przykład Poznania jako wzór? Jednym z ciekawszych przykładów, który pojawił się w dyskusji, był Poznań, który niedawno opublikował swój Plan Ogólny. Miasto zdecydowało się na wyznaczenie wielu niewielkich stref planistycznych o zróżnicowanych wskaźnikach zabudowy i zagospodarowania. W celu ochrony terenów komunikacyjnych wyznaczono obszary inwestycyjne o zerowych parametrach zabudowy. Czy inne miasta powinny przyjąć podobne rozwiązanie? To pytanie pozostaje otwarte.
106. Otwarte Forum Dyskusyjne Urbanistów Krakowskiego Oddziału Towarzystwa Urbanistów Polskich
fot.: Marceli Łasocha
co dalej?
Po dwóch godzinach intensywnej debaty uczestnicy zgodzili się, że konieczne są dalsze analizy i dyskusje nad nowym systemem prawnym. Obecne przyjęte przepisy przewidują konieczność uchwalenia POG przez wszystkie samorządy do czerwca 2026 roku, a więc mamy jeszcze czas jednego roku na przygotowanie dokumentów, których implementacja do przestrzeni ukaże nam wszystkie problemy związane z tym instrumentem. Czy do tego czasu uda się rozwiać wątpliwości dotyczące Planu Ogólnego? A może reforma okaże się kolejnym biurokratycznym wyzwaniem dla samorządów? Na to pytanie na pewno odpowiedzieć będziemy mogli w najbliższej przyszłości!
Marceli Łasocha
Prezes TUP o. Kraków, Pracownik WA PK, Zastępca Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego UMK
