Są takie połączenia słów, które, kiedy weszły do obiegu, może miały jakieś znaczenie, lecz z czasem stały się pseudointelektualnym ozdobnikiem, a dzisiaj — chociaż powtarzane są jak mantra — niewiele znaczą.
Warto zatrzymać się na dłużej przy „planowaniu przestrzennym”, jako że od 2024 roku funkcjonuje nowa, czy też znowelizowana ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowanie ma charakter odmienny od projektowania, skupiającego się na osiągnięciu jakiegoś efektu. Planowanie będące (w przeciwieństwie do projektu) procesem ciągłym, winno określać kolejne fazy procesu i wskazać niezbędne, konieczne do realizacji elementy w kolejnych etapach. Nasza praktyka planistyczna zgodnie z ustawą realizowana była poprzez sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zastąpionych obecnie obligatoryjnymi planami ogólnymi.
W rodzimej praktyce te akty planistyczne, jak określa je ustawa, zbliżone są bardziej do hipotetycznego pożądanego docelowego projektu rozmieszczenia obszarów o różnym przeznaczeniu funkcjonalnym na terenie miasta i gminy niż przebiegającego w czasie procesu. W jaki sposób ten docelowy stan, przez kogo i jakimi instrumentami miałby być realizowany, pozostaje niewiadomą. Godny uwagi jest przymiotnik „przestrzenne”. W praktyce planistycznej ten trzeci wymiar, krytyczny dla kształtowania przestrzeni, pojawia się wyłącznie w tytule. Trzeci wymiar określany jest najczęściej jedynie w postaci wyznaczenia maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy lub ukształtowania formy dachu. Uniemożliwia to w jakikolwiek sposób ocenę skutków przestrzennych podejmowanych decyzji planistycznych. Nie sposób określić, kto jest tak naprawdę odpowiedzialny za ostateczny kształt przestrzenny danego obszaru i w jakim akcie planowania znajduje on odzwierciedlenie. Kolejnym problemem jest czwarty wymiar, czyli czas. Realizacja kolejnych lub cząstkowych zadań powinna uwzględniać zarówno pozytywne, jak i negatywne skutki już zrealizowanych działań. Niestety nasz system planistyczny mający statyczny wymiar, wykazuje brak elastyczności i możliwości modyfikacji wynikających z nowych, pojawiających się w czasie uwarunkowań. W żaden sposób nie zapobiegają temu uciążliwe procedury zmiany planów. Powszechnym remedium na brak elastyczności, jest praktyka dużej „otwartości” planów, wprawdzie zapobiegająca permanentnej aktualizacji, lecz w efekcie niczego niedefiniująca i niczego nieorganizująca.
Kolejne werbalne połączenie przybierające w ostatnich latach wręcz formę zaklęcia to „ład przestrzenny”. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w Rozdziale I, znajdujemy ustawową definicję ładu przestrzennego:
Ilekroć w ustawie jest mowa o:
1) „ładzie przestrzennym” — należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne;
Pierwsza wątpliwość pojawia się przy sformułowaniu o tworzeniu harmonijnej całości. Czyli jakiej? Następna wątpliwość dotyczy tego to, co ustawodawca miał na myśli, tworząc zawiłą konstrukcję werbalną o uwzględnieniu w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań. Nawet przy wnikliwej analizie nie sposób pojąć, a tym bardziej przełożyć tych konstrukcji na język praktyki planistycznej.
chaos przestrzenny
Z kolei połączenie pojęć chaosu i przestrzeni nie budzi wątpliwości i w jednoznacznie prawdziwy sposób definiuje otaczająca nas rzeczywistość. Chaotyczne, przypadkowe, jakby tymczasowe lokalizowanie nowych budynków i obiektów nie kreuje spójnej całości, wręcz przeciwnie — tworzy poszarpaną, przypadkowo zagospodarowaną przestrzeń. Raz wzniesiony budynek będzie trwał w przestrzeni aż do śmierci technicznej. Nie jesteśmy go w stanie przenieść, przesunąć ani wyrzucić, niczym niepożądany śmieć. Jako odpowiedzialne za ten stan najczęściej wskazuje się samorządy, które w ustawie wskazane są jako podmioty zobowiązane do prowadzenia polityki przestrzennej. Zapomina się jednak, że aby realizować jakieś zadania, konieczne są odpowiednie narzędzia i instrumenty. Obecny system bazuje na naiwnej wierze, również naszego zawodowego środowiska, że odpowiednim narzędziem może być nakazowo-zakazowy system realizowany poprzez istniejące i uchwalane przez gminy akty planistyczne i ich rygorystyczne egzekwowanie. Tymczasem, jak łatwo wykazać na przykładach Francji czy Holandii, jest to zaledwie początkowy element polityki przestrzennej. Podstawowym narzędziem realizowania, a nie markowania polityki przestrzennej w gospodarce rynkowej, są instrumenty finansowe, jakimi dysponuje samorząd terytorialny, umożliwiające negocjacje z prywatnymi podmiotami i realizację własnych przedsięwzięć.
Bez odpowiednich środków finansowych nie jest możliwe prowadzenie takich działań jak wykup gruntów czy nieruchomości, ich scalanie i wtórna parcelacja, uzbrajanie, a następnie (bardzo często w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego) realizowanie wskazanych i pożądanych w planach przestrzennych inwestycji. Są to działania elementarne. Niestety w Polsce mamy do czynienia z zupełnie odwrotnymi tendencjami. Permanentne obciążanie samorządów zadaniami należącymi do administracji państwowej skutkuje sytuacją, w której samorządy z najwyższym trudem realizują podstawowe zadania, a polityka przestrzenna siłą rzeczy sprowadza się głównie do bieżących remontów kubatury i infrastruktury. Trudno w takiej sytuacji wnosić pretensje do naszych samorządów będących zakładnikami i klientami deweloperów. Można mieć wątpliwości, czy wobec słabości finansowej gmin i miast ten problem rozwiążą wskazane w ustawie ZPI (Zintegrowane Plany Inwestycyjne). Nakłada się na o również brak woli, wynikający z braku presji społecznej. Dlatego tak ważne jest uspołecznienie polityki przestrzennej i planowania.
ewolucja paradygmatów
Konieczność przeprowadzenia głębokich zmian w Polsce wobec dotychczasowej bezskuteczności polityki przestrzennej skłania do przynajmniej skrótowego przypomnienia paradygmatów w tym obszarze. Trwająca od średniowiecza antropocentryczna koncepcja podporządkowania człowiekowi wszystkich ziemskich zasobów gwałtownie przyśpieszyła w drugiej połowie XIX wieku i trwała nieprzerwanie do lat 70. XX wieku. Planowanie przestrzenne i urbanistyka po II wojnie światowej wprzęgnięta została w całej Europie w imperatyw ciągłego wzrostu, tworząc ewidentny konflikt pomiędzy urbanizowanymi terenami a naturalnym środowiskiem.
Początkiem końca niepohamowanego wzrostu i eksploatacji naturalnych zasobów, niekontrolowanej industrializacji i ekspansji na naturalne obszary był kryzys naftowy z 1973 roku, który spowodował gwałtowny wzrost cen ropy na świecie. Konieczność podjęcia w makroskali ekonomicznej problemów związanych z poszanowaniem coraz droższej energii i ochroną środowiska zainicjowała w latach 80. XX wieku nowy paradygmat zrównoważonego rozwoju. W Polsce po 1989 roku i przez następne trzy dekady nadal przodujący był imperatyw rozwoju, a zrównoważenie traktowano jako werbalny ozdobnik, działania w przestrzeni miały i dalej mają wszelkie cechy niezrównoważenia. Nastąpiła eksplozja aneksji pozamiejskich terenów pod zabudowę mieszkaniową, przemysłową i magazynowo-logistyczną, a także usługową w postaci ogromnych centrów handlowych. Wygenerowane zostały ogromne obszary „urbanistyki łanowej” i przestrzeni określanych przez niemieckiego urbanistę Thomasa Sievertsa jako „międzymieście”. Również bardzo cenne krajobrazowo tereny (podhalańskie, sudeckie czy nadmorskie) podlegały niekontrolowanej urbanizacji.
Nie – planowanie, nie – przestrzenne
© Piotr Średniawa
Na przełomie XX i XXI wieku niemożliwe już do ignorowania zmiany klimatu i globalnego ocieplenia zakwestionowały dotychczasowy paradygmat zrównoważonego rozwoju jako niewystarczający. Przeciwdziałanie zmianom klimatycznym i powstrzymanie degradacji przyrodniczych zasobów naszej planety stało się podstawą Europejskiego Zielonego Ładu, Nowego Europejskiego Bauhausu, będących osiami obecnej polityki i praktyki planistycznej, zarówno w makro, jak i w mikroskali. Oznacza to radykalną zmianę w funkcjonowaniu społeczeństw, odejście od modelu antropocentrycznego na rzecz ekocentrycznej koncepcji. Należy więc postawić kluczowe pytanie, na ile nowa ustawa wychodzi naprzeciw tym wyzwaniom?
Wydawało się, że ustawa miała powiązać planowanie przestrzenne ze strategią rozwoju miast i gmin. Pojawia się pytanie, czy odpowiedzią na ten słuszny zresztą postulat jest wyznaczanie w planach ogólnych trzynastu obligatoryjnych stref planistycznych.
W artykule 13c. 27 wymieniono:
1. Obszar objęty planem ogólnym dzieli się w sposób rozłączny na strefy planistyczne.
2. W wyniku podziału, o którym mowa w ust. 1, dopuszcza się wyznaczenie następujących stref planistycznych:
1) strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną;
2) strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną;
3) strefa wielofunkcyjna z zabudową zagrodową;
4) strefa usługowa;
5) strefa handlu wielkopowierzchniowego;
6) strefa gospodarcza;
7) strefa produkcji rolniczej;
8) strefa infrastrukturalna;
9) strefa zieleni i rekreacji;
10) strefa cmentarzy;
11) strefa górnictwa;
12) strefa otwarta;
13) strefa komunikacyjna.
Przypomina to raczej geograficzną inwentaryzację dla celów statystycznych niż kreatywne planowanie przestrzenne. Podział miasta na strefy planistyczne i określanie ich wskaźników ma zresztą archaiczny charakter, sprzeczny ze współczesnymi koncepcjami miasta jako złożonej wielowarstwowej struktury.
Dzisiejszym problemem polskich miast jest niekontrolowane, przypadkowe rozlewanie się zabudowy mieszkaniowej. Jako remedium w ustawie wskazano konieczność wyznaczenia obszarów uzupełnienia zabudowy za pomocą rygorystycznych algorytmów, określanych żargonowo jako „żabie skrzeki”. W zamyśle sensowna intencja poprzez jej zalgorytmizowanie w dużej mierze przeczy dobrej praktyce urbanistycznej, ale i zdrowemu rozsądkowi. Skuteczność ustaleń ustawy w tym zakresie podważa istny wysyp wniosków o wydanie WZiZT o zabudowę mieszkaniową, wyprzedzający wejście w życie tych ustaleń.
Istotną potrzebą jest harmonizacja naszej zabałaganionej przestrzeni. W praktyce urbanistycznej takich krajów jak Francja, Holandia czy Niemcy taką rolę odgrywają masterplany, czyli opracowania urbanistyczne dla istotnych fragmentów miast podlegających koniecznej transformacji. Brak w ustawie wymogu sporządzania takich opracowań stwarza znaną wcześniej, niczym niewypełnioną lukę pomiędzy aktami planistycznymi a projektami budowlanymi, sprzyjającą chaosowi przestrzennemu.
Trudno doszukać się w ustawie narzędzi realizacji zasadniczego paradygmatu pożądanych procesów zmian w przestrzeni miejskiej, czyli zielono-błękitnej transformacji. Oprócz ogólnego postulatu w Rozdziale 1:
ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz ochrony złóż kopalin,
nie wskazano jednak instrumentów realizacji tego celu.
Wydaje się, że ustawa nie odpowiada obecnym wyzwaniom, jakimi są poszukiwania takich rozwiązań, które stworzą nowe relacje pomiędzy człowiekiem i naturą, oraz znalezienie ich przełożenia w planowaniu przestrzennym, urbanistyce i architekturze. W Polsce takie ujęcie problemów polityki przestrzennej ma bardzo słabą recepcję nie tylko na poziomie parlamentarnym, rządowym, lecz także samorządowym, a podejmowane inicjatywy mają charakter bardziej deklaratywny niż inicjujący systemowe zmiany. Zanim ustalenia tej ustawy weszły w życie obecny rząd i parlament przedłużyły już o rok vacotio legis, przewidywana jest też jej nowelizacja.
Przeżyliśmy już tyle reform i zmian legislacyjnych w zakresie zagospodarowania przestrzennego i prawa budowlanego, że i tę reformę pewnie przeżyjemy. Tylko w jakim stanie przeżyje to nasza przestrzeń?
Piotr Średniawa
Przewodniczący Rady Śląskiej Izby Architektów,
członek WKUA i MKUA w Katowicach,
od 2003 roku prowadzi z Barbarą Średniawą Biuro Studiów i Projektów w Gliwicach
