CVII (107) Otwarte Forum Dyskusyjne Urbanistów krakowskiego oddziału Towarzystwa Urbanistów Polskich, połączone z Sympozjum Naukowym Katedry Planowania Przestrzennego, Projektowania Urbanistycznego i Ruralistycznego (A-5) Wydziału Architektury Politechniki Krakowskiej, odbyło się 21 maja 2025 roku. Tematem spotkania była „Koordynacja polityki przestrzennej po reformie planowania przestrzennego”. Forum odbyło się online, krakowski oddział przyjął taką formę spotkań raz na kwartał, w odpowiedzi na prośby innych oddziałów TUP i chęć uczestnictwa w wydarzeniach osób z całej Polski.
Na spotkanie przygotowano dwie wypowiedzi wprowadzające. Pierwszy temat wygłosił Marceli Łasocha pt. „Wzajemna korelacja dokumentów gminnych: strategii, planu ogólnego i planu miejscowego”. Prezes krakowskiego oddziału TUP przedstawił, jak wygląda obecny system planowania przestrzennego wraz z ustawowymi wymaganiami dla planu ogólnego gminy (POG). Podkreślił zapisaną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczność uwzględnienia strategii przy sporządzaniu planu ogólnego i planów miejscowych oraz konieczność zgodności planu miejscowego z planem ogólnym.
Schemat zależności pomiędzy strategią rozwoju gminy, planem ogólnym i planem miejscowym — strzałki w kolorze niebieskim oznaczają „uwzględnienie”, strzałka w kolorze seledynowym „zgodność”
© TUP Oddział Kraków
W ramach wypowiedzi zwrócił uwagę, że pomimo bardzo dużej ogólności nowego narzędzia, jakim jest plan ogólny (który dzielić będzie cały obszar Polski na strefy planistyczne i przypisze tym strefom wskaźniki zabudowy), z poziomu gminy, przy właściwym skoordynowaniu planu ogólnego ze strategią można dobrze planować przestrzeń, jednak jest to możliwe pod warunkiem świadomego sporządzenia nowych strategii rozwoju gmin. Warto w tym miejscu przypomnieć, że od 2020 roku strategie rozwoju zawierają model struktury funkcjonalno-przestrzennej, a w 2023 roku ustawodawca, wprowadzając nowe narzędzie pod nazwą plan ogólny, doprecyzował, że model ten ma zawierać ustalenia kierunkowe, które wcześniej określane były w gminnym studium (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego).
Modele zawierają: strukturę sieci osadniczej wraz z rolą i hierarchią jednostek osadniczych, system powiązań przyrodniczych, główne korytarze i elementy sieci transportowych, w tym pieszych i rowerowych (należy zwrócić w tym miejscu uwagę, do jak dużej szczegółowości obliguje ustawodawca gminy — aż do ścieżek rowerowych, a w studiach pokazywano wyłącznie większe korytarze komunikacyjne) oraz główne elementy infrastruktury technicznej i społecznej. Ponadto w strategii zawarte będą wynikające z modelu ustalenia i rekomendacje w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej dla ww. zagadnień oraz tematów takich jak: zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, oraz dóbr kultury współczesnej (szczególnie ważne dla miast historycznych, w tym Krakowa), kierunki zmian w strukturze zagospodarowania terenów, w tym określenia szczególnych potrzeb w zakresie nowej zabudowy mieszkaniowej i wiele innych, wyznaczonych w art. 10 e ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Nie uwzględnianie w planowaniu przestrzennym dokumentu strategii doprowadzi do sytuacji, że planiści sporządzający plany miejscowe, pomimo koniecznej zgodności z planem ogólnym, nie będą mieli kompleksowych wytycznych przestrzennych obejmujących całą gminę do wprowadzenia w poszczególnych planach miejscowych. Sytuacja taka może prowadzić do konfliktów, jakie dotychczas zachodziły na granicach gmin — tj. nieskoordynowanych i niespójnych rozwiązań przestrzennych, gdzie np. widok chroniony w jednej gminie jest przeznaczony do zabudowy i zasłonięcia w drugiej.
Drugim wystąpieniem był referat Pauliny Liszki pt. „Formalno-prawne warunki koordynacji gminnych dokumentów planistycznych z zachowaniem logiki zapisu planistycznego”. Na początku nawiązała do omawianego już modelu, wskazując na brak istnienia definicji legalnej oraz słownikowej modelu struktury funkcjonalno-przestrzennej, przedstawiając propozycję własną, opartą na słownictwie fachowym.
Zdaniem prelegentki, definicja modelu może pomagać w jego pojmowaniu oraz służyć do tłumaczenia, tak aby został lepiej zrozumiany przez odbiorcę, przy czym zbędnym byłoby określanie definicji jej w ustawach, gdyż jest pojęciem z dziedziny urbanistyki i (jak wiele innych) nie wymaga prawnego definiowania. Ustawodawca nie definiując modelu, przyjął, że jest to „docelowy układ elementów składowych przestrzeni” i wymienił podstawowe cztery elementy (wymienione w wypowiedzi wcześniejszej, na post. art. 10e u.s.g.).
Zadaniem modelu jest powiązanie wizji, celów strategicznych i sposobów ich realizacji z uwarunkowaniami przestrzennymi oraz kierunkami polityki przestrzennej prowadzonej przez gminę. Od przyjęcia reformy, strategia rozwoju zawierająca komponent przestrzenny (model wraz z zapisami kierunkowymi dot. przestrzeni) staje się aktem programowania rozwoju przestrzennego gminy o intencyjnym i planistycznym charakterze. Strategia powinna zawierać ustalenia tekstowe w formie zapisów o różnym poziomie miękkości, charakteryzując się wyspecjalizowaną terminologią urbanistyczną opartą o powszechne reguły języka polskiego, w tym język profesjonalny i techniczny.
Istotną kwestią wypowiedzi była analiza możliwości kreacji ładu przestrzennego poprzez wskaźnikowy dokument planu ogólnego, który nie daje możliwości, żeby świadoma myśl projektowa i wiedza urbanistyczna przechodziła dalej, na narzędzia, którymi są: plany miejscowe, miejscowe plany rewitalizacji, zintegrowane plany inwestycyjne, a następnie była realizowana w przestrzeni. Prelegentka podzieliła się refleksją, stawiając pytanie, jak „przenieść” ład przestrzenny ze strategii do planów miejscowych poprzez plan ogólny, zwracając uwagę na kwestię przekładalności formalnej i językowej wszystkich dokumentów. Aby takie relacje pomiędzy nimi tworzyć, należy badać możliwości przekładalności języków urbanistycznych z uwzględnieniem hierarchii dokumentów planistycznych i przypisanym im prawnie warunkom: „uwzględnia się”, „wyznacza się” lub „zgodnie z” (przy czym „przez zgodność rozumie się…”) — to jednak nie wystarcza. W polityce przestrzennej należy posługiwać się przede wszystkim zasadami planowania przestrzennego (uznanymi również za zasady prawa planowania), w tym ciągłości, spójności i ładu przestrzennego — ta ostatnia ma (wraz ze zrównoważonym rozwojem) pierwszorzędną rangę jako ustawowa zasada planowania przestrzennego. Z kolei zasady ciągłości i spójności istnieją w polskiej doktrynie prawniczej jako pewne towarzyszące planowaniu idee, które nie zostały sprecyzowane (w sposób normatywny), lecz mają na tyle silne uzasadnienie aksjologiczne i na tyle istotne znaczenie, że mogą pretendować do miana „zasad planowania przestrzennego” (Przejawami idei spójności oraz ciągłości w podstawowych aktach planowania jest treść, forma i sposób procedury opracowania, a także relacja pomiędzy tymi aktami [powiązane z sobą dokumenty: strategii, planu ogólnego i planów miejscowych]).
model struktury funkcjonalno-przestrzennej dla miasta Świdnicy oparty na przepisach wprowadzonych znowelizowaną ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym — model został przyjęty w 2023 roku, autorami modelu są urbaniści: Marceli Łasocha, Paulina Liszka
© TUP Oddział Kraków
Trudność w kwestii przekładalności językowej zapisów strategii (która ma formę graficzną i tekstową) poprzez plan ogólny (model pojęciowy opisany za pomocą języka schematu pojęciowego) na plany miejscowe jawi się jako jedno z największych wyzwań obecnego systemu. Bez wyraźnych zasad i reguł jakość planów miejscowych będzie się zmniejszać, a one same zostaną sprowadzone do prostego przyporządkowania przeznaczeń terenu i nawet jeśli pojawi się ciekawa wizja projektanta, prawdopodobnie nie zostanie zachowana idea spójności i ciągłości.
W dalszej części wypowiedzi omówiono ustawowe regulacje, w szczególności dotyczące przepisów przejściowych oraz wynikających z nich istotnych terminów przystąpienia do sporządzania strategii, aby mogła być uwzględniona w planie ogólnym. Obecnie brak jest możliwości uwzględniania w planie ogólnym modelu struktury funkcjonalno-przestrzennego, nawet jeśli obowiązująca strategia model zawiera, gdyż w rozumieniu przepisów jest ona „strategią starą”, a tych nie uwzględnia się w planie ogólnym. Dopiero od 1 stycznia 2026 roku (od kiedy gminy będą miały obowiązek opracowania strategii rozwoju gminy z modelem) obowiązek uwzględniania w planie ogólnym i planach miejscowych strategii będzie dotyczył też strategii starszych, zupełnie nieprzystających do aktualnych potrzeb, co przyniesie dalsze konsekwencje, choćby niespójności polityki przestrzennej i dokumentów planistycznych.
W przeciwieństwie do strategii wojewódzkich, dla których ustawodawca wprowadził przepis przejściowy dopuszczający możliwość zaktualizowania (dostosowania) dotychczasowej strategii do nowych wymogów (włącznie z modelem struktury funkcjonalno-przestrzennej województwa), maksymalnie do dnia 31 grudnia 2025 roku pod rygorem utraty mocy obowiązującej strategii wojewódzkiej (art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw), dla gminnych strategii nie określono podobnych przepisów o dostosowaniu strategii i uzupełnienia części dot. polityki przestrzennej. Wobec tego, aby strategia rozwoju gminy była uwzględniona w planie ogólnym gminy, a więc aby mogły zaistnieć silne relacje pomiędzy tymi dokumentami, należy opracować nową strategię. Aby strategia rozwoju gminy miała walor dokumentu hierarchicznie oraz treściowo i merytorycznie powiązanego z planem ogólnym gminy, do jej sporządzenia należy przystąpić po 24 września 2023 roku.
W ramach podsumowania zaprezentowano postulaty do projektu zmiany ustawy o planowaniu przestrzennym, złożone przez krakowski oddział Towarzystwa Urbanistów Polskich, w których wystosowano propozycję, by to urbaniści obowiązkowo opracowywali część planistyczną — Model w strategii rozwoju gminy (skoro to urbaniści dotąd opracowywali studia, w których określano kierunki polityki przestrzennej, a teraz ich miejsce jest w strategii, to właśnie urbaniści o odpowiednich kwalifikacjach powinni obligatoryjnie wykonywać modele struktury funkcjonalno-przestrzennej [również na podstawie praw nabytych — uprawnień do sporządzania kierunków rozwoju przestrzennego gminy określonych w art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym]. Brak takiej regulacji i reakcji na problem przez ustawodawcę osłabia system planowania w kraju i nie sprzyja kreowaniu ładu przestrzennego — przed czym ostrzegali już w 2022 roku urbaniści z Krakowa).
dyskusja
W dyskusji po wystąpieniach wybrzmiewały następujące tematy:
Grzegorz Buczek (członek TUP o. Warszawa) wyraził optymizm do przedstawionego podejścia i interpretacji przepisów z szeregiem zastrzeżeń dotyczących faktycznego wykorzystania tych narzędzi. Podkreślił wartość posługiwania się zasadą ładu przestrzennego oraz poruszenie tej kwestii w debacie ogólnokrajowej. Jest to szczególnie istotne dla urbanistów, którzy chcą niejasne przepisy stosować dla opracowania jak najlepszych dokumentów planistycznych i uporządkowania naszych miast. Zwrócił także uwagę na definicję przestrzeni publicznej, którą ustawodawca usunął z ustawy o planowaniu oraz przyznał, że w środowisku urbanistów wyraźnie mówi się o upadku techniki legislacyjnej.
Sebastian Pietrzyk (sędzia WSA) podkreślał istotę przepisu określającego zgodność planu miejscowego z planem ogólnym, różnicując tę relację w przypadku Strategii, którą należy „uwzględnić” w planie ogólnym i planie miejscowym.
Jacek Banduła (TUP o. Kraków) wyraził obawy o wyznaczanie stref wielofunkcyjnych w planie ogólnym zgodnie z brzmieniem przepisu określającego kolejność wyznaczania stref.
Prof. Barbara Bartkowicz (TUP o. Kraków) rozważała, gdzie w nowym systemie jest miejsce, aby wskazywać narzędzia realizacji ustaleń polityki przestrzennej, i jakie mogłyby to być narzędzia, żeby strategia była konsekwentnie realizowana.
W odpowiedzi, Paulina Liszka wskazała na art. 10e ust. 3 pkt 8, który mówi, że w strategii określa się system realizacji strategii, w tym wytyczne do sporządzania dokumentów wykonawczych. (W ramach wytycznych można próbować wskazać na konieczność sporządzenia na wybranych obszarach gminy: planów miejscowych, miejscowego planu rewitalizacji wraz ze wskazaniami dla gminnego programu rewitalizacji odnośnie do obszaru rewitalizacji, zintegrowanych planów inwestycyjnych, a także innych narzędzi, które mogą przyczynić się do realizacji kierunków polityki przestrzennej określonych w strategii, przy czym skuteczność zapewni wyłącznie silne powiązanie strategii z innymi aktami prawa miejscowego).
podsumowanie
Obie wypowiedzi przedstawiły rekomendowane przez prelegentów podejście do obecnego systemu planowania, w którym odpowiedzialne kształtowanie polityki przestrzennej poprzez koordynację wszystkich dokumentów strategiczno-planistycznych może przynieść pozytywne rezultaty dla przestrzeni i komplementarnie przestrzeń regulować. Dla większości gmin w Polsce wskazane byłoby opracowanie dokumentu strategii rozwoju zgodnej z formalno-prawnymi wymaganiami tego dokumentu, ustalonymi na gruncie założeń reformy planistycznej z 2023 roku (z uwzględnieniem późniejszych zmian), następnie lub równocześnie planu ogólnego, a na końcu aktualizacja bądź sporządzenie miejscowych planów.
Spotkanie zakończono z odnotowanym postulatem, aby temat został podjęty szerzej, jako istotny dla osób zajmujących się urbanistyką i planowaniem przestrzennym.
Podczas forum odpowiedziano na postawione przed forum ważne pytania:
- Jak w planie ogólnym uwzględnić zawarte w strategii cele, model i ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej?
- Jak opracować strategię, aby przyjęte w niej rozwiązania planistyczne były uwzględniane w planach miejscowych?
- Kiedy możliwe jest zbudowanie silnych powiązań pomiędzy: strategią, planem ogólnym i planem miejscowym?
Marceli Łasocha
prezes krakowskiego oddziału TUP, Pracownik WA PK, Zastępca Dyrektora Wydziału Planowania przestrzennego UMK ds. Planu Ogólnego
Paulina LISZKA
członkini zarządu krakowskiego oddziału TUP, Doktorant WA PK, Pracownik Wydziału Planowania przestrzennego UMK
