Czym jest Zintegrowany Plan Inwestycyjny (ZPI), po ponad dwóch latach od wejścia w życie nowelizacji, która wprowadziła to narzędzie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie trzeba nikomu tłumaczyć. Mniej powszechna jest zaś wiedza, jak to narzędzie działa w praktyce. Dotąd uchwalono stosunkowo niewiele ZPI, z nielicznymi wyjątkami przeważnie w mniejszych gminach¹, a dokonywane nimi zmiany przeznaczenia gruntów mają umożliwić budowę OZE: instalacji fotowoltaicznych (PV, ESS)², elektrowni wiatrowych³, oraz obiektów usługowych (magazynowo-handlowych, obsługi pojazdów⁴, obiektów turystycznych⁵) i produkcyjnych⁶. ZPI pierwotnie postrzegano jako narzędzie, które między innymi przyczyni się do uwolnienia większej powierzchni terenów pod inwestycje mieszkaniowe, jednak do tej pory niewiele jest uchwalonych ZPI, w których jako inwestycję główną wskazano budownictwo mieszkaniowe⁷. Co nie znaczy, że to się nie zmieni.
Paweł PUCHER — adwokat z międzynarodowym doświadczeniem, partner założyciel kancelarii Kaczor Klimczyk Pucher Wypiór Adwokaci (KKPW). Ekspert z dziedziny planowania i zagospodarowania przestrzennego, inwestycji budowlanych oraz rynku nieruchomości. Od ponad 25 lat zajmuje się kompleksową obsługą polskich i zagranicznych inwestycji komercyjnych, deweloperskich, infrastrukturalnych i przemysłowych. Kieruje audytami przedsiębiorstw i nieruchomości. Doradza gminom w sprawach ZPI oraz reprezentuje inwestorów w postępowaniach ZPI. Autor wielu publikacji dotyczących ZPI. KKPW to działająca od 2001 roku firma prawnicza o ugruntowanej pozycji na rynku, oferująca kompleksową obsługę prawną i podatkową. Usługi KKPW świadczone są na terenie całego kraju na rzecz przedsiębiorców wszystkich branż z Polski i zagranicy, szczególnie z obszaru niemieckojęzycznego. Do wiodących specjalizacji KKPW należy obsługa firm sektora nieruchomości oraz energetycznego. Eksperci KKPW są cenieni zwłaszcza ze względu na bogate doświadczenie i sukcesy w zakresie wspierania klientów realizujących inwestycje budowlane: infrastrukturalne, komercyjne, usługowe, handlowe, jak i mieszkaniowe.
Liczba uchwalonych ZPI nie oddaje skali zainteresowana tym narzędziem. Złożonych wniosków o ZPI, na różnych etapach postępowania i w bardzo wielu przypadkach dotyczących budownictwa mieszkaniowego, jest naprawdę sporo, przy czym zainteresowanie ZPI i gotowość do stosowania ZPI rozkłada się na obszarze kraju bardzo nierówno, różne też jest podejście do tego narzędzia w różnych miastach[⁸]. Zauważalna jest atmosfera wyczekiwania, i to zarówno po stronie włodarzy miast, jak i inwestorów. Wielu, zamiast zmierzyć się z wyzwaniem i spróbować przeprowadzić procedurę ZPI czy złożyć wniosek, czeka i obserwuje, jakie będą losy pierwszych wniosków, jakie przyniosą rezultaty i wreszcie z jakim spotkają się odbiorem.
Jednym z miejsc, gdzie chyba dostrzeżono potencjał ZPI, jest Kraków, w którym na to narzędzie patrzy się coraz przychylniej. Zanim jednak przejdę do wskazania, jak wygląda stosowanie procedury ZPI w Krakowie, warto zaktualizować informacje na temat stanu prawnego.
zmieniający się stan prawny
W końcowej fazie procesu legislacyjnego[⁹] pojawiła się kolejna nowelizacja przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotycząca ZPI, która ma polegać na wprowadzeniu możliwości ustalania przez radę gminy, w formie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, zasad określania postanowień umów urbanistycznych. Można powiedzieć, że będzie to częściowe usankcjonowanie rozwiązania przyjętego już w Krakowie, gdzie jednak wobec braku wyraźnej podstawy prawnej funkcjonuje ono jako mechanizm fakultatywny wprowadzony zarządzeniem prezydenta (o czym dalej).
Trwają prace nad kolejną nowelizacją regulacji dotyczącej ZPI, która będzie dotyczyć większej liczby zagadnień z obszaru ZPI[¹⁰]. Celem tej nowelizacji jest usunięcie niektórych mankamentów procedury ZPI. W świetle aktualnego stanu projektu tej nowelizacji zmiany w procedurze sporządzania ZPI polegać mają na: rozszerzeniu i uelastycznienie katalogu inwestycji uzupełniających; doprecyzowaniu, że ZPI poza obszarem inwestycji głównej oraz inwestycji uzupełniającej może obejmować również inne tereny; rezygnacji z konieczności obejmowania ZPI obszaru inwestycji uzupełniającej, gdy jest ona możliwa do realizacji na podstawie innego obowiązującego planu miejscowego; doprecyzowaniu, jakie dane przestrzenne powinien zawierać projekt ZPI dołączany przez inwestora do wniosku o jego uchwalenie; wydłużenie z trzech dni roboczych do czternastu dni terminu na weryfikację przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta otrzymanego wniosku o uchwalenie ZPI.
Każda z tych proponowanych zmian jest odpowiedzią na zastrzeżenia zgłaszane przez praktyków, których głos nie został jednak w pełni wysłuchany. Zbyt wąskie określenie katalogu inwestycji uzupełniających było wytykane omawianym przepisom jeszcze przed ich wejściem w życie. Projektowana zmiana (usunięcie warunku, że inwestycja uzupełniająca należąca do katalogu zadań własnych gminy wskazanych w przepisie ma służyć obsłudze inwestycji głównej, za wyjątkiem obiektów o przeznaczeniu handlowym lub usługowym, gdzie wymóg ten pozostawiono) idzie w dobrym kierunku, ale nadal z bliżej nieznanych powodów jest niewystarczająca. Wciąż bowiem nie zdecydowano się na poszerzenie katalogu inwestycji uzupełniających o realizację budownictwa mieszkaniowego czy obiektów ochronnych, mimo że akurat w tych obszarach można mówić o największych potrzebach.
Warto też wspomnieć, że na tym etapie prac nad nowelizacją zdecydowano o porzuceniu proponowanej wcześniej zmiany, która miała polegać na pozbawieniu rady miasta prawa do decydowania o wszczęciu postępowania w sprawie ZPI. Mimo że, jak pokazuje doświadczenie, pozostawienie decyzji w tym zakresie ciału kolegialnemu (często politycznemu) ani nie ułatwia, ani nie przyśpiesza całego procesu, to również uważam, że decyzja inicjująca ZPI powinna pozostać w gestii rady miasta. Finalnie przecież to rada gminy decyduje o przyjęciu lub odrzuceniu ZPI, a zaangażowanie radnych na początkowym etapie, podobnie jak uprawnienie do udziału przedstawiciela rady w negocjacjach ZPI, dają rękojmię znacznie lepszego przepływu informacji, procedowanie tylko tych ZPI, które mają realną szansę na przyjęcie przez radę, jak i bieżącego wpływu na powstawanie ZPI.
jak to się robi w Krakowie?
Kraków miał dotąd, w znacznej mierze zasłużoną, opinię miasta konserwatywnego w podejściu do nowych rozwiązań. Trzeba jednak przyznać, że jeśli chodzi o ZPI, Kraków na tle innych, zwłaszcza dużych miast wypada korzystnie, a nawet staje się liderem w gotowości do stosowania ZPI. Nie potwierdza tego statystyka, bo żaden ZPI nie został jeszcze w Krakowie uchwalony, jednak w grodzie Kraka dzieje się w tej materii naprawdę sporo, a pierwsze ZPI mają szansę zaistnieć za kilka miesięcy. Według obecnego stanu w Krakowie przystąpiono do sporządzania[¹¹] mniej więcej 10 ZPI, przy czym jest już nawet przypadek połączenia kilku wniosków ZPI do wspólnego rozpoznania. Podobna liczba wniosków została odrzucona na wstępnym etapie (co nie oznacza, że inwestorzy nie mogą wniosków w mniej lub bardziej zmienionej postaci ponawiać), kilka wpłynęło do urzędu miasta, ale nie zostało jeszcze zweryfikowanych, a co najmniej kilkanaście następnych jest już przygotowywanych przez inwestorów.
Zdecydowana większość krakowskich wniosków o ZPI nakierowana jest na umożliwienie realizacji zabudowy wielorodzinnej na obszarach, na których zgodnie z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego nie jest to możliwe, a zezwala na to obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ten trend, zważywszy na chroniczny deficyt terenów inwestycyjnych i wciąż dobrą rentowność inwestycji mieszkaniowych, jest zupełnie zrozumiały, a zarazem pozytywny, biorąc pod uwagę deficyty w obszarze zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.
Obecnie pomiędzy stroną miejską a inwestorami prowadzone są negocjacje szczegółów ZPI i umów urbanistycznych. Z udziałem właściwych wydziałów i jednostek miejskich doprecyzowywane są szczegóły inwestycji uzupełniających (koniecznego elementu ZPI) oraz innych świadczeń oczekiwanych przez Miasto w związku czy w zamian za uchwalenie ZPI. Można się spodziewać, że niebawem do opiniowania, uzgodnień i konsultacji społecznych trafią wyniki tych negocjacji w postaci projektów ZPI, w tym propozycje inwestycji uzupełniających. Na razie negocjacje dotyczą wniosków ZPI, w kilku wypadkach ciekawych i wiązanych z atrakcyjnymi inwestycjami uzupełniającymi i innymi świadczeniami dla miasta, ale obejmujących relatywnie niewielkie obszary. W kolejce są także znacznie większe projekty — co do obszaru i zakresu inwestycji głównych, a tym samym rodzaju i zakresu inwestycji uzupełniających. Takie projekty dzięki swojej skali stwarzają bezprecedensową szansę na transparentne, całościowe planowanie zagospodarowania znacznych fragmentów miasta, z równoczesną możliwością stworzenia nie tylko ram dla pełnowartościowej tkanki miejskiej, ale i uzyskania przez miasto znaczących dodatkowych korzyści, które można ustalić w toku negocjacji.
W Krakowie inwestorzy coraz chętniej korzystają z możliwości wcześniejszego skonsultowania przygotowywanego ZPI (jaszcze przed formalnym złożeniem wniosku) z powołanym w urzędzie miasta zespołem zadaniowym ds. ZPI. Możliwość taką przewiduje wprowadzona zarządzeniem prezydenta specjalna procedura[¹²]. Warto przypomnieć, że także w tej kwestii, czyli uregulowania procedury ZPI, zwłaszcza fazy poprzedzającej złożenie wniosku ZPI, Kraków jest prekursorem; Warszawa także przyjęła już swoją procedurę[¹³].
Kraków może ulepszyć procedurę ZPI
Na podstawie dotychczasowych doświadczeń w zakresie stosowania procedury ZPI w Krakowie, warto pomyśleć nad rozwiązaniem, które pozwoliłoby na jak najwcześniejszym etapie lepiej skoordynować stanowisko władzy wykonawczej (prezydenta, wydziału planowania przestrzennego, zespołu zadaniowego ds. ZPI) w zakresie oczekiwań wobec inwestorów wnioskujących o ZPI, wymaganych minimalnych parametrów i wskaźników zabudowy z oczekiwaniami i stanowiskiem rady miasta. Zmniejszyłoby to nieprzewidywalność wstępnego stanowiska radnych, usprawniło proces przygotowania wniosku o ZPI i projektu ZPI o takiej treści, która daje największe szanse na podjęcie pozytywnej decyzji o przystąpieniu do sporządzenia ZPI, jak i rozpoczynania negocjacji na jak najlepszej wyjściowej podstawie. W realiach krakowskiej procedury ZPI (w której sformułowano bazowe oczekiwania w zakresie wartości inwestycji uzupełniającej oraz potrzeb poszczególnych dzielnic) chodziłoby na przykład o włączenie przedstawiciela rady miasta, być może przedstawiciela komisji planowania przestrzennego rady miasta, do procesu prekonsultacji ZPI poprzez jego uczestniczenie w niektórych pracach zespołu zadaniowego ZPI czy poprzez wprowadzenie do procesu prekonsultacji także konsultacji z tą komisją czy innymi właściwymi komisjami rady.
Problemem, na który wskazują inwestorzy, jest przewlekłość procesu ZPI[¹⁴]. To pewien paradoks, bo przypomnijmy, że ustawodawca zaprojektował procedurę ZPI jako szczególne, przyspieszone postępowanie w sprawie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wniosek inwestora w zamian za określone świadczenie, znacząco skracając ustawowe terminy procesu opiniowania, uzgadniania i konsultowania projektu planu czy wprowadzając bardzo krótkie terminy dla prezydenta do przekazania zweryfikowanego formalnie wniosku do rady miasta. Niestety w ustawie zabrakło określenia terminu, w jakim rada powinna zająć się wnioskiem o ZPI od chwili, kiedy go otrzyma od prezydenta (aby podjąć decyzję o przystąpieniu do jego sporządzania), ani na określenie czasu trwania negocjacji i przygotowywania finalnego projektu ZPI i projektu umowy urbanistycznej, ani wreszcie terminu, w którym rada powinna podjąć uchwałę zatwierdzającą lub odrzucającą ZPI po tym, jak zawarto (warunkową) umowę urbanistyczną z załączonym projektem ZPI. Ten mankament można by złagodzić poprzez wprowadzenie, właśnie w lokalnej procedurze, choćby instrukcyjnych terminów, w jakich rada miasta powinna wypowiadać się w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia ZPI po otrzymaniu od prezydenta wniosku o ZPI, w jakim powinny zakończyć się negocjacje z inwestorem, oraz terminu do podjęcia przez radę decyzji w sprawie przyjęcia lub odrzucenia ZPI.
Przydatne byłoby też ustalenie modelowych postanowień umowy urbanistycznej lub przynajmniej wytycznych czy zasad sporządzania takiej umowy (np. w zakresie wymaganych zabezpieczeń; wytyczne co do określania zakresu świadczeń inwestora na rzecz gminy są już w zarządzeniu prezydenta Krakowa), aby dać inwestorom lepsze wyobrażenie o kształcie przyszłej umowy z Miastem i jej głównych warunkach oraz zwiększyć przejrzystość całego procesu. Jeśli wejdzie w życie nowelizacja ustawy, o której wspominałem na wstępie, będzie mogło to przybrać nawet formułę uchwały rady miasta o skutkach prawa miejscowego (dobrze by było, aby był to owoc wspólnej pracy rady i prezydenta, a nie akt, który stanie w sprzeczności z dotychczasowymi zarządzeniami i ukształtowaną praktyką w tym zakresie).
Do rozważenia wreszcie jest też większe wystandaryzowanie sposobu prezentacji koncepcji architektoniczno-urbanistycznej zamierzonej inwestycji głównej i uzupełniającej, tak jak zrobiono to w instrukcji wprowadzonej w Warszawie. W procedurze przyjętej w sprawie ZPI w Krakowie[¹⁵] bardzo dobrze opisano, czego można wymagać od inwestora na etapie prezentowania koncepcji inwestycji, ale w praktyce zostawia się inwestorom dowolność w tym zakresie, co może się okazać problemem zwłaszcza na etapie formalnych konsultacji projektów ZPI, które co do zakresu i formy prezentacji ich założeń mogą wyglądać bardzo różnie.
Biorąc pod uwagę to, że ZPI jest narzędziem, które dopiero się kształtuje, stałym elementem procedury ZPI powinno być też regularne (np. coroczne) nie tylko aktualizowanie katalogu potrzeb dzielnic (w kontekście możliwych inwestycji uzupełniających), ale też ewaluowanie samej procedury ZPI i — na tej podstawie — jej korygowanie, dostosowywanie, doskonalenie. Obecnie przyczynkiem do zaktualizowania procedury ZPI mogłyby być pierwsze doświadczenia z jej stosowania oraz wcześniej wspomniane zmiany w przepisach dotyczących ZPI.
Z pewnością dobrym momentem dla pełniejszej oceny funkcjonowania ZPI będzie czas po skutecznym uchwaleniu w Krakowie pierwszego ZPI — co, miejmy nadzieję, nastąpi jak najszybciej, choć ważniejsza jest tu jakość niż szybkość. Pomimo bowiem relatywnie niewielkiej liczby uchwał rad gmin dotyczących ZPI w Polsce, dochodziło już do uchylenia, przez wojewodów, w trybie kontroli zgodności z prawem (tzw. rozstrzygnięcia nadzorcze), zarówno uchwał o przystąpieniu do sporządzania ZPI[¹⁶], jak i uchwał zatwierdzających ZPI[¹⁷]. A tego wolelibyśmy w Krakowie uniknąć.
Pamiętać też należy, że inwestorzy przygotowujący wnioski o ZPI, zarówno w Krakowie, jak i innych gminach w Polsce, opierali je dotąd w znakomitej większości na przepisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z którym ZPI musi pozostawać w zgodzie[¹⁸]. Dotyczy to jednak tylko tych ZPI, o które zawnioskowano przed wejściem w życie planu ogólnego gminy (POG) i których projekty doczekają się pierwszego wyłożenia do konsultacji przed wyjściem w życie POG. Inne ZPI będą musiały być już zgodne z POG, którego projekt, ani tym bardziej ostateczna treść nie są znane. Bez tej wiedzy nie sposób prognozować czy POG okaże się dla ZPI game changerem.
Paweł PUCHER
więcej: A&B 1/2026 – Osiedla,
pobierz bezpłatne e-wydania A&B
[1] Z większych miast wyjątkiem jest Lublin — Uchwała Nr 507/Xv/2025 Rady Miasta Lublin z dnia 20 października 2025 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 27.11.2025, poz. 5166); Uchwała Nr 424/XIII/2025 Rady Miasta Lublin z dnia 4 września 2025 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 24.09.2025, poz. 4207) (ponad 100 ha).
[2] Np.: w gminie Elbląg (Uchwała Nr XII/96/2025 Rady Gminy Elbląg z dnia 15 maja 2025 r., Dz. Woj. Warm. Mazow. z 30.07.2025, poz. 2996), w gminie Łuków (Uchwała Nr VI/39/2024 Rady Gminy Łuków z dnia 30 sierpnia 2024 r., Dz. Urz. Woj. Lub. z 4.10.2024 r., poz. 4761), w gminie Żuromin (Uchwała Nr 107/Xiv/25 Rady Miejskiej w Żurominie z dnia 25 czerwca 2025, Dz. Urz. Woj., Mazow. z 16.07.2025 r., poz. 6722), Uchwała Nr XX/181/2025 Rady Gminy Tomaszów Lubelski z dnia 16 października 2025 r., Dz. Urz. Woj. Lubel. z 28.10.2025 r., poz. 4614.
[3] Np. Uchwały nr XIII/84/2025 Rady Miejskiej w Korfantowie z dnia 26 marca 2025 r. (nieprawomocna).
[4] Np. gmina Płock (Uchwała Nr 263/Xiv/2025 Rady Miasta Płocka z dnia 22 maja 2025 r., Dz. Urz. Woj. Mazow. z 29.05.2025, poz. 5214).
[5] Uchwała Nr Xii/118/25 Rady Miejskiej w Trzebiatowie z dnia 26 marca 2025 r. (Dz. Urz. Woj. Zach-Pom. z 3.04.2025 r., poz. 1641).
[6] ibidem
[7] Np. ZPI w Kołbaskowie (Uchwała Nr Xii/138/2025 Rady Gminy Kołbaskowo, Dz. Woj. Zach-Pom. z 4.06.2025, poz. 2621).
[8] Wyraźnie widać, że w tych miastach, w których nadal korzysta się ze specustawy mieszkaniowej (co już niebawem nie będzie możliwe), zainteresowanie ZPI jest mniejsze.
[9] Projekt (druk nr 1608) po trzecim czytaniu na posiedzeniu Sejmu 4 grudnia 2025 r., https://www.sejm.gov.pl/Sejm10.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=1608 (dostęp: 8.12.2025).
[10] Rządowy projekt UD316 — na etapie konsultacji publicznych, https://legislacja.gov.pl/projekt/12403752/katalog/13166827#13166827 (dostęp: 8.12.2025).
[11] Czyli podjęta została uchwała RMK o przystąpieniu do sporządzania ZPI; wniosków wstępnie formalnie zweryfikowanych, ale czekających na decyzję, czy będą dalej procedowane jest więcej.
[12] Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z 2024-10-17 nr 2715 w sprawie powołania Zespołu Zadaniowego ds. negocjacji w zakresie treści projektu umowy urbanistycznej oraz projektu zintegrowanego planu inwestycyjnego, zmienione zarządzeniem z 2024-11-22 nr 3010 oraz Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z 2024-10-17 nr 2716 w sprawie ustalenia preferowanych potrzeb Gminy Miejskiej Kraków w zakresie negocjacji projektu umowy urbanistycznej oraz projektu zintegrowanego planu inwestycyjnego w ramach procedowania wniosku o zintegrowany plan inwestycyjny, zmienione zarządzeniem z 2024-11-22 nr 3011.
[13] Instrukcja Prezydenta m.st. Warszawy dotycząca zasad przygotowania zintegrowanego planu inwestycyjnego z dnia 10 marca 2025 r. oraz Instrukcja Prezydenta m.st. Warszawy dotycząca zasad określenia zakresu inwestycji uzupełniających do wniosku o uchwalenie zintegrowanego planu inwestycyjnego stanowiąca podstawę dla zakresu umowy urbanistycznej z 6 lipca 2025 r.
[14] Wiele ze wskazanych przeze mnie wniosków miesiącami oczekiwało na decyzję o przystąpieniu do sporządzania ZPI, która od strony formalnej jest dopiero pierwszym koniecznym krokiem, rekordziści będą niebawem „świętować” rocznicę procedowania ZPI; oczywiście przyczyny takiego stanu są złożone.
[15] Procedura BP-5 w sprawie złożenia wniosku o zintegrowany plan inwestycyjny, https://www.bip.krakow.pl/uslugi/BP-5 (dostęp: 8.12.2025).
[16] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 29 kwietnia 2025 r. znak: IN.VII.743.2.1.2025.MZ, stwierdzające nieważność uchwały nr XIII/84/2025 Rady Miejskiej w Korfantowie z dnia 26 marca 2025 r., zaskarżone do WSA.
[17] Rozstrzygnięcie Nadzorcze Nr P-II.4131.2.305.2025 Wojewody Podkarpackiego z dnia 3 października 2025 r. (Dz. Urz. Woj. Podkarp. z 6.10.2025, poz. 3775); Rozstrzygnięcie Nadzorcze Nr WP-I.4131.140.2025 Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 lipca 2025, (Dz. Urz. Woj. Mazow. Z 15.07.2025, poz. 6707).
[18] Wyjątkiem jest gmina Pyskowice, gdzie uchwalono ZPI już na podstawie przyjętego POG, Uchwała Nr XXI/159/2025 Rady Miejskiej W Pyskowicach z dnia 23 października 2025 r. (Dz. Urz. Woj. Śląs. z 30.10.2025 r., poz. 6036).
