„Bez systemowej zmiany nie widzę celu wprowadzania tak słabej ustawy. Stworzy ona kolejny aparat administracyjny, podniesie koszty funkcjonowania administracji publicznej, a problemy miast nadal pozostaną nierozwiązane” — Jakub Pietruszewski, dyrektor Pomorskiego Biura Planowania Regionalnego, generalny projektant planu zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego 2030 oraz planu zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego Gdańsk-Gdynia-Sopot 2030, komentuje projekt ustawy o zrównoważonym rozwoju miast.
Ewa Karendys: Czy ustawa o zrównoważonym rozwoju miast pozwoli zaprowadzić ład przestrzenny?
Jakub Pietruszewski: Jestem zwolennikiem ustawy, która regulowałaby rozwój miast i ich bezpośredniego otoczenia, a więc miejskich obszarów funkcjonalnych. Takie zmiany są jak najbardziej potrzebne. Natomiast projekt ustawy o zrównoważonym rozwoju miast, mimo wielu zapowiedzi, nie dotyka sedna problemów miast i ich otoczenia.
Ewa Karendys: Dlaczego?
Jakub Pietruszewski: W znacznym stopniu koncentruje się na mechanizmach wydatkowania środków europejskich i dokumentach z nimi powiązanych np. planach zrównoważonej mobilności miejskiej czy planach adaptacji do zmian klimatu. Jest to dość płytkie ujęcie problemów miast, a jednocześnie mało skuteczne. Z punktu widzenia ładu przestrzennego ustawa powinna koncentrować się w pierwszym rzędzie na obligatoryjnym przeniesieniu kompetencji w zakresie sporządzania planu ogólnego na poziom związku rozwojowego.
Zarówno miasto — ośrodek centralny, jak i przystępujące do związku gminy bezpośrednio z nim sąsiadujące powinny z mocy ustawy, tworząc związek, przekazywać kompetencje w zakresie planu ogólnego związkowi. A sobie pozostawić jedynie kompetencje do sporządzania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Taka zmiana pozwoliłaby rozwiązywać szereg problemów w zakresie transportu, ochrony środowiska, usług publicznych. A zwłaszcza generowanych przez zachodzące od lat 90. procesy urbanizacji, zabudowywania korytarzy ekologicznych, klinów przewietrzających czy znacznych przekształceń terenów rolnych.
Ewa Karendys: Wprowadzenie związku rozwojowego — nowej formy współpracy jednostek samorządu terytorialnego — do tego nie wystarczy?
Jakub Pietruszewski: Ustawa powinna dać związkowi rozwojowemu silne narzędzia wykonawcze do skutecznego rozwiązania problemów na styku miasta z jego bezpośrednim otoczeniem, a nie wyłącznie sprowadzać jego rolę do funkcji koordynacyjnych. Silniejsze rozwiązania projektodawca dał związkowi w odniesieniu do mechanizmów instrumentów terytorialnych typu Zintegrowane Inwestycje Terytorialne, które są znane z poprzednich dwóch perspektyw finansowych Unii Europejskiej. W tym miejscu warto postawić pytanie: czy te mechanizmy przyniosły jakieś zasadnicze zmiany w funkcjonowaniu miast i ich otoczenia? Nie, ponieważ są to wyłącznie rozwiązania miękkie. Z tego względu mechanizmy koordynacji, przewidziane w ustawie o zrównoważonym rozwoju miast, nie przyniosą oczekiwanych rezultatów. Projektodawca nie wymusza na gminach przystępujących do związku obligatoryjnego przeniesienia odpowiednich zadań własnych na poziom związku. Efektem tego będzie utrwalanie patologicznych mechanizmów konkurencji między samorządami, jak choćby walka o mieszkańców, poprzez nadpodaż terenów pod rozwój zabudowy w obszarach podmiejskich.
Ewa Karendys: Związki rozwojowe mają w teorii wzmocnić wspólne planowanie…
Jakub Pietruszewski: Przewidziane w projekcie ustawy o zrównoważonym rozwoju miast „planowanie rozwoju obszaru związku” jest bardzo szerokim pojęciem. Już dziś mamy ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która określa plan ogólny, plany miejscowe czy też plan zagospodarowania przestrzennego województwa. Mamy także szereg innych dokumentów strategicznych typu strategie gminne, ponadlokalne i wojewódzkie. Już w minionych latach miejskie obszary funkcjonalne miały swoje strategie, plany adaptacyjne, plany gospodarki niskoemisyjnej, plany zrównoważonej mobilności miejskiej i, niestety, na tym się kończyło. Owszem definiowały one projekty, które realizowano, ale często były to projekty wynikające przede wszystkim z partykularnych interesów poszczególnych gmin, a nie z obiektywnej oceny potrzeb w skali całego obszaru funkcjonalnego.
Ewa Karendys: Zabrakło wspólnego planowania?
Jakub Pietruszewski: Nie było tego, zabrakło przede wszystkim planowania przestrzennego bilansującego potrzeby i możliwości w skali ponadlokalnej. To właśnie w przestrzeni, zagospodarowaniu przestrzennym i sposobach kształtowania przestrzeni mają swoje źródła współczesne problemy polskich miast i ich bezpośredniego otoczenia. Mamy szereg dobrych doświadczeń wypracowywanych przez samorządy, ale jednocześnie mamy ustawodawcę, który zamiast wprowadzać dobre systemowe rozwiązania legislacyjne — szyte na miarę naszych potrzeb — tworzy projekty pozorne.
Jakub Pietruszewski, dyrektor Pomorskiego Biura Planowania Regionalnego.
mat. prywatne
Ewa Karendys: Co w takim razie pomogłoby gminom w lepszym zaprowadzaniu ładu przestrzennego?
Jakub Pietruszewski: Związek rozwojowy powinien mieć realne kompetencje w sprawach z zakresu kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Poprzez odpowiednie umocowanie w przepisach ustawowych powinien przejąć kompetencje własne gmin w sprawach planu ogólnego. Bez tego rozwiązania rola związku będzie bardzo pozorna. Zajmując się planowaniem regionalnym i widząc problemy planowania lokalnego uważam, że wskazane jest wzmocnienie pozycji samorządu województwa i wzrost znaczenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Wymaga to jednak przemyślenia całego systemu. Być może z uwagi na zależność organów związku rozwojowego od władz gmin, rola planu regionalnego powinna być zdecydowanie większa, ale w powiązaniu z planem ogólnym sporządzanym dla miejskich obszarów funkcjonalnych przez miejskie związki rozwojowe. Wymaga to naprawdę kompleksowego przemyślenia.
Dziś miasta i otaczające je gminy konkurują o mieszkańców — podatników. Miasta szukają nowych terenów pod inwestycje mieszkaniowe w myśl idei miasta krótkich odległości, a gminy sąsiednie otwierają nowe tereny pod te same inwestycje na potęgę. Gminy dysponują tańszymi gruntami niż miasta i w zasadzie efekt jest taki, że obszary zurbanizowane rozlewają się we wszystkich kierunkach. Skutek? Struktury osadnicze energo- i transportochłonne, pozbawione podstawowych usług publicznych, bez przedszkoli, szkół, przestrzeni publicznych czy terenów zielonych itp.
Tymczasem miasta demograficznie się kurczą, ich baza podatkowa maleje, nie są w stanie utrzymać infrastruktury społecznej, technicznej. W efekcie miasto utrzymuje infrastrukturę ponadlokalną, z której korzystają też mieszkańcy gmin ościennych, ale podatki trafiają do gmin sąsiednich. Każdy działa po swojemu, bo brak jest wspólnego planowania i decyzji podejmowanych w imię dobra wspólnego w stosunku do całego obszaru. Gdyby istniał jeden podmiot odpowiedzialny za taki plan, można by racjonalnie wyznaczyć, gdzie rozwijać zabudowę, a gdzie ją ograniczać. Dziś jednak każda gmina ma własne władztwo planistyczne i to rodzi konkurencję zamiast współpracy. Tego projektodawca nie rozwiązał, a problem ten stanowi zasadnicze wyzwanie rozwojowe polskich miast i ich otoczenia.
Miasto Gdańsk
fot.: Piotr Wittman | © Gdańsk.pl
Ewa Karendys: Związki rozwojowe mają też koordynować „działania w zakresie środowiska i adaptacji do zmian klimatu”…
Jakub Pietruszewski: Owszem, związek rozwojowy ma uchwalać plan adaptacji do zmian klimatu i na tym się kończy. Przecież w teorii to już się dzieje, gminy uchwalają takie plany. I efekt jest żaden. Wydaje się, że na poziomie ogólnych haseł strategicznych wszystko działa wspaniałe. Ale jak popatrzymy na plany zagospodarowania, to kliny przewietrzające miasta są często zabudowywane na przedmieściach, korytarze ekologiczne nie zachowują ciągłości, obszary naturalnego retencjonowania wody są osuszane, bo potrzeba przestrzeni pod rozwój nowej zabudowy. To wszystko nie służy środowisku, naturalnym procesom przyrodniczym, a wręcz stoi często w sprzeczności z potrzebą adaptacji do zmian klimatu. Jeśli mamy tworzyć plan adaptacji i pisać ogólniki, a potem każda gmina i tak zrobi wszystko po swojemu, to po co taka koordynacja?
Ewa Karendys: Zapytałam twórców ustawy o przekazanie kompetencji w kontekście planu ogólnego i o to, czy związek mógłby sporządzać plan ogólny, a gminy już tylko plany miejscowe. Usłyszałam, że jest za późno na takie zmiany, bo gminy już te plany tworzą i zrobiłby się chaos.
Jakub Pietruszewski: Jeżeli twórcy ustawy przyjmują takie uzasadnienie, to straszne. Jako urbaniści od początku podnosiliśmy problemy planów ogólnych. Przewidywaliśmy wszystko czego świadkami jesteśmy w ostatnich dwóch latach.
Ewa Karendys: Jakie to problemy?
Jakub Pietruszewski: Nie uda się ich sporządzić w tak krótkim czasie, jest zbyt mało fachowców. Zmiany powinny być poprzedzone pilotażem. Decyzji o warunkach zabudowy nie powinno się wydawać dłużej niż kilka miesięcy od wejścia w życie tej „deformy planowania lokalnego”. Chaos już trwa.
W Polsce potrzebujemy rzeczywistej zmiany w zarządzaniu miastami i ich otoczeniem. Bez systemowej zmiany nie widzę celu wprowadzania tak słabej ustawy. Stworzy ona kolejny aparat administracyjny, podniesie koszty funkcjonowania administracji publicznej, a problemy miast nadal pozostaną nierozwiązane. Dziś już, w ustawie o samorządzie gminnym, funkcjonują rozwiązania prawne w zakresie współpracy międzygminnej — związki komunalne. Miasta nie potrzebują kolejnej ogólnej miękkiej formuły, a realnych narzędzi.
Jestem jak najbardziej za ustawą miejską, ale ustawą, która przyniesie realne zmiany, a nie pozory zmian.
Ewa Karendys: Dziękuję za rozmowę.
