Zdążyliśmy przyzwyczaić się do mapy naszego kraju podzielonej na szesnaście województw wraz z ich stolicami, odgrywającymi rolę regionalnych centrów. Są jednak miejscowości, w których mimo upływu czasu trudno pogodzić się z utratą dawnego znaczenia. Jak dzisiaj rozwijają się ośrodki, które dwadzieścia sześć lat temu straciły status miast wojewódzkich? Czy potrzebują pomocy, a jeśli tak, to jakiej? A może nadszedł już czas, by ponownie zmienić liczbę województw? O tym, jak reforma administracyjna z 1999 roku zmieniła oblicza średnich polskich miast, z Karolem Wałachowskim, autorem książki „Poza największymi. Studium o byłych stolicach województw”, rozmawia Przemek Ciępka.
Karol WAŁACHOWSKI — urodził się w 1992 roku w Częstochowie. Doktor ekonomii, adiunkt na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie, specjalizuje się w tematyce polityk publicznych i rozwoju miast. Autor książki „Poza największymi. Studium o byłych stolicach województw”.
Przemek Ciępka: Bada Pan negatywne skutki reformy administracyjnej z 1999 roku, w wyniku której liczba województw została znacznie zredukowana. Czy przeprowadzenie jej w tamtym momencie było w ogóle potrzebne?
Karol Wałachowski: Ta reforma była konieczna — przed 1989 rokiem województwa pełniły rolę terenowej administracji rządowej, po zmianie systemu wykształciły się samorządy. Była ona więc domknięciem reformy samorządowej, która rozpoczęła się w 1990 roku powstaniem autonomicznych gmin. W kolejnych latach powstawały różne koncepcje, dyskutowano na temat tego, czy trójstopniowy podział ma w ogóle sens. Dość długo to trwało, jednak nie można zapominać, że politycy mieli w latach 90. całą masę innych spraw, którymi należało się zająć: transformacja ustrojowa, a później ogromny problem z bezrobociem.
Przemek Ciępka: Co próbowano osiągnąć poprzez wprowadzenie tak drastycznych zmian w podziale administracyjnym Polski?
Karol Wałachowski: Cele reformy dzieliły się na trzy kategorie: administracyjne, obywatelskie i międzynarodowe. Zmiana podziału terytorialnego miała za zadanie przede wszystkim przygotować nas na dołączenie do Unii Europejskiej i wydatkowanie środków unijnych. Stąd silne naciski ze strony polityków AWS na to, aby województwa, które staną się podstawowymi komórkami administracyjnymi, były jak największe. Dwie najważniejsze dla tej reformy postacie — Michał Kulesza i Jerzy Stępień — były prawnikami, co bardzo dobrze widać po tym, w jaki sposób została ona przeprowadzona. Zabrakło w tym procesie ekonomistów, socjologów czy politologów. Nikt nie brał pod uwagę celów ekonomicznych, nie obierano perspektywy przestrzennego rozwoju Polski. Nie zastanawiano się wówczas, jak reforma wpłynie na mniejsze miasta, albo dlaczego powinniśmy mieć taką, a nie inną liczbę miast wojewódzkich. Ostatecznie skończyliśmy z szesnastoma województwami, ta liczba jest do pewnego stopnia zgniłym kompromisem.
Przemek Ciępka: To znaczy?
Karol Wałachowski: Podstawowa, wysuwana przez AWS propozycja zakładała utworzenie dwunastu województw. Według innych koncepcji mogło ich powstać na przykład dwadzieścia pięć lub czterdzieści dziewięć, jak przed reformą. Ostatecznie ukształtował się podział, w którym na mapie Polski znajdują się ekstremalnie słabe województwa, jak opolskie, zamieszkiwane przez niecały milion osób oraz mocno zaludnione regiony, z zamieszkiwanym przez pięć i pół miliona osób Mazowszem na czele. Z punktu widzenia polityk regionalnych jest to znaczne utrudnienie — no bo jakim partnerem dla rządu jest województwo, w którym mieszka tyle samo osób co w Krakowie, drugim największym mieście Polski?
Przemek Ciępka: Rozumiem, że można było tę reformę przeprowadzić lepiej.
Karol Wałachowski: Problematyka, którą poruszam w książce, jest moim zdaniem jedną z nieopowiedzianych traum toczących Polskę. Reforma terytorialna była momentem przełomowym, w którym doszło do wykształcenia się wyraźnego podziału na metropolie i mniejsze miasta oraz na wygranych i przegranych transformacji. Oczywiście po wielu latach łatwo jest nam ocenić ten podział i dojść do wniosku, że nie był on optymalny. To, na co chcę zwrócić uwagę, to fakt, że miejscowości, które utraciły status miasta wojewódzkiego, nie otrzymały żadnej sensownej rekompensaty.
Przemek Ciępka: Czy nie było tak, że te miasta, które miały lepsze perspektywy rozwoju, pozostały stolicami województw, a innym przyznano niższy status będący odzwierciedleniem ich rzeczywistego potencjału?
Karol Wałachowski: Przed reformą z 1999 roku nie było trendu wskazującego na to, które z miast wojewódzkich rozwijały się lepiej lub gorzej. Po wprowadzeniu nowego podziału administracyjnego wskaźniki dotyczące różnych wymiarów życia społeczno-gospodarczego zaczęły się mocno różnić i wyraźnie widać, które ośrodki na tym procesie skorzystały, a w których rozwój uległ zahamowaniu. Być może nikt nie przewidział, że skoro miasta zaczną z sobą konkurować na zasadach gospodarki wolnorynkowej, to powinno się to odbywać na równych zasadach. W praktyce ośrodki, które pozostały stolicami województw, otrzymały środki unijne, autostrady, infrastrukturę ciężką czy uczelnie. Te, które ten status utraciły, zostały z niczym.
Poza największymi. Studium o byłych stolicach województw
proj. okładki: Magdalena Milert
Przemek Ciępka: W jaki sposób ta reforma odbiła się na miastach, które utraciły status stolic województw?
Karol Wałachowski: Można wyróżnić cztery główne obszary, w których dostrzegamy negatywne skutki reformy dla tych miast. Najdotkliwsze konsekwencje objęły rynek pracy — w związku z przeniesieniem oddziałów administracji publicznej, inspektoratów czy spółek Skarbu Państwa do metropolii, z byłych miast wojewódzkich zniknęły tysiące miejsc pracy w sektorze publicznym. To właśnie wśród kadry administracyjnej tworzą się lokalne elity, a ich brak w perspektywie długofalowej poskutkował istotnym obniżeniem poziomu debaty publicznej w byłych stolicach województw.
Drugim polem była dostępność środków na inwestycje. Do nowych stolic województw trafiało średnio 50 procent więcej środków unijnych na osobę, w porównaniu do miast, które utraciły ten status. To naturalne, że wszystkie województwa ciążą ku swoim stolicom — i właśnie tam budowane są lotniska, ważne drogi i reszta infrastruktury.
Reforma administracyjna zmniejszyła również dostępność usług publicznych. Dzisiaj jesteśmy przyzwyczajeni do cyfryzacji, ale na przełomie tysiącleci bliskość urzędów była niezwykle ważna. Jeden z częstochowskich przedsiębiorców wspomniał mi, że kiedy Częstochowa utraciła status miasta wojewódzkiego, każdego tygodnia musiał pojawiać się kilkukrotnie w Katowicach, by załatwić sprawy administracyjne. Utrudnienia oczywiście nie kończyły się na biznesie — zmniejszony został na przykład dostęp do szpitali specjalistycznych czy instytucji kultury.
Nie można również zapomnieć o prestiżu. Status miasta formatuje nasz sposób myślenia o rzeczywistości. Po reformie z 1999 roku ćwierćmilionowa Częstochowa stała się równie ważnym ośrodkiem co Piła czy inne miejscowości mające poniżej 100 tysięcy mieszkańców. Opole, w którym mieszkało wówczas 130 tysięcy osób było już za to miastem wojewódzkim. Przekłada się to na nawet najmniejsze aspekty naszej codzienności. Na przykład oglądając prognozę pogody, na mapie zobaczymy Opole, ale Częstochowy czy Radomia już nie. Utrata statusu miasta wojewódzkiego była też ważna z perspektywy aspiracji mieszkańców. Dla mnie, jako osoby wychowującej się w Częstochowie, było jasne, że ostatecznie muszę wylądować w dużym mieście, mimo tego, że na miejscu miałem dostęp do dobrych uczelni.
Przemek Ciępka: Czy państwo prowadziło działania mające rekompensować straty, które poniosły byłe miasta wojewódzkie?
Karol Wałachowski: Działaniem osłonowym miał być program Dialog i Rozwój. Składały się na niego trzy komponenty. Pierwszym były granty o śmiesznej wysokości 120 tysięcy złotych, z których wiele miast od razu zrezygnowało. Oprócz tego powstały Państwowe Wyższe Szkoły Zawodowe, a do tego w byłych stolicach utworzono delegatury urzędów wojewódzkich. Był to program zupełnie nieadekwatny do strat.
Przemek Ciępka: Czy któreś miasta poradziły sobie mimo administracyjnej degradacji?
Karol Wałachowski: To nie tak, że wszystkie byłe stolice województw po 1999 roku przestały się nadawać do życia. Przykładem sukcesu średniej wielkości miasta jest Bielsko-Biała. Od dawna rozwijał się tam przemysł, w 1992 roku otwarto zakłady produkcyjne Fiata, swoją rolę odegrała także bliskość Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii oraz duże walory turystyczne. W podobnej sytuacji jest Legnica, miasto z silnym przemysłem miedzianym, położone przy autostradzie A4, niedaleko Wrocławia oraz zachodniej granicy, co pomogło w przyciąganiu zagranicznych biznesów. Nie można jednak zapomnieć, że te miasta rozwijają się nie tyle dzięki reformie terytorialnej, co raczej pomimo jej przeprowadzenia. Gdyby pozostały stolicami wojewódzkimi albo otrzymały odpowiednią pomoc od państwa, zapewne rozwijałyby się znacznie lepiej.
Przemek Ciępka: Mówi Pan głównie o tych trzydziestu jeden miejscowościach, które utraciły status miast wojewódzkich. Sieć osadnicza jest jednak systemem naczyń połączonych. Czy reforma odbiła się też na ośrodkach niższego rzędu?
Karol Wałachowski: Jeśli nie oprzemy kręgosłupa naszego państwa na siatce kilkudziesięciu średniej wielkości miast, może się okazać, że skażemy mieszkańców miejscowości położonych w dużych odległościach od metropolii na wykluczenie. Po reformie szpitale specjalistyczne przeniosły się do nowych miast wojewódzkich, podobnie było z urzędami. Nie pomaga też zapaść w komunikacji publicznej. Już teraz młodzi ludzie nie wybierają tych szkół, które są dla nich lepsze, a te, do których mają dobry dojazd. ZUS prognozuje, że w ponad 90 procentach powiatów zmniejszy się liczba mieszkańców. Uwzględniając postępującą depopulację, na wielu obszarach utrzymywanie szpitali czy szkół średnich w przyszłości przestanie mieć sens, jeszcze bardziej wykluczając mieszkańców tych miejscowości.
Przemek Ciępka: W książce pojawia się mnóstwo wskaźników, wykresów i tabelek. Jak w praktyce te trendy wpływają na życie średniej wielkości miast?
Karol Wałachowski: Dla mnie najważniejszą miarą rozwoju miasta jest liczba mieszkańców, ponieważ ludzie głosują nogami. Wybierają te miejsca, w których żyje im się lepiej, gdzie mają lepsze perspektywy zawodowe czy edukacyjne, albo większą dostępność mieszkań. Wyraźnie widać to po liczbie mieszkańców. W byłych stolicach województw w latach 90. mieszkało nawet 3 miliony osób. Dzisiaj jest ich o 450 tysięcy mniej, czyli tyle, ile wynosi liczba mieszkańców Gdańska. Pochodzę z Częstochowy, z której od lat 90. ubiegłego stulecia wyjechało 60 tysięcy osób, jedna piąta populacji miasta. To bardzo wielka zmiana, odczuwalna z perspektywy biznesowej, w sferze gastronomicznej czy kulturalnej. Wieczorami centrum miasta pustoszeje. Niedługo po przeprowadzeniu reformy upadł tradycyjny biznes miasta, czyli włókiennictwo. Zamknięto fabryki Elanex, które zatrudniały tysiące osób.
Deficyty widać także w sferze elitotwórczej — debata publiczna dotycząca rozwoju miasta stoi na bardzo niskim poziomie, ponieważ brakuje instytucji państwowych niezwiązanych z lokalną władzą, gdzie pracowałyby osoby mogące autonomicznie wyrażać swoje zdanie. Podobnie jest z lokalnymi mediami. Dzisiaj w Częstochowie działa jeden dziennikarz „Gazety Wyborczej” i dwoje „Dziennika Zachodniego”. Do tego mniej znaczące media lokalne związane albo z lokalną władzą albo wprost z lokalnymi posłami. Nowością jest medium internetowe Na Wylot, gdzie możemy przeczytać krytyczne treści o tym, co dzieje się w Częstochowie. To zdecydowanie zbyt mało na dwustutysięczne miasto.
Przemek Ciępka: Jakie przełożenie na debatę publiczną w Częstochowie ma brak lokalnych elit?
Karol Wałachowski: Ważne tematy, które w innych miastach znajdowałyby się na pierwszych stronach gazet, w Częstochowie są zupełnie pomijane. Takim tematem jest na przykład Elanex, ogromny kompleks pofabryczny, położony w centrum miasta, który od ponad dwudziestu lat pozostaje w rękach likwidatora, czekając na zagospodarowanie. To tereny, które mają ogromny potencjał, a dzisiaj straszą, a przez zły stan architektury są też niebezpieczne. Niewystarczająco mówi się o tym, że klub piłkarski Raków, Mistrz Polski z 2023 roku i uczestnik ogólnoeuropejskich pucharów, wciąż gra na swoim małym, pięciotysięcznym stadionie, nazywanym przez częstochowian kurnikiem. W rezultacie drużyna nie może grać we własnym mieście, kibice muszą jeździć na mecze europejskich pucharów do Sosnowca.
Oczywiście w Częstochowie dzieją się też pozytywne rzeczy, mamy x-kom, Klimas Wkręt czy nieodległy Press Glass, firmy o europejskiej skali działalności, mamy Strzykawę, świetną kawiarnię speciality, rozwija się młoda częstochowska scena artystyczna. To jednak pojedyncze obszary, w szerszej perspektywie trend jest spadkowy.
Przemek Ciępka: Jak wygląda dynamika tych procesów? Byłe stolice województw podnoszą się z kolan, trwają w stagnacji czy raczej radzą sobie coraz gorzej?
Karol Wałachowski: W każdym obszarze, który badałem, mamy do czynienia z regresem — niezależnie od tego, czy chodzi o rynek pracy, wskaźniki gospodarcze lub społeczne czy aktywność NGO-sów. W średnich miastach cały czas jest coraz gorzej, a jednocześnie coraz lepiej dzieje się w metropoliach. Moim zdaniem to efekt centralnej polityki i tego, że średnie miasta nie są z jej perspektywy dostrzegane.
Przemek Ciępka: Czy w takim razie potrzebujemy kolejnej reformy administracyjnej?
Karol Wałachowski: Dzisiaj status administracyjny nie jest już tak ważny jak trzydzieści lat temu. Obecnie liczy się przede wszystkim dostęp do zasobów. Gdybym miał wybierać pomiędzy kolejną reformą administracyjną a sensownym programem wsparcia dla średnich miast, to bez wątpienia postawiłbym na tę drugą opcję.
Przemek Ciępka: Jak to wsparcie mogłoby wyglądać?
Karol Wałachowski: Przede wszystkim powinno brać pod uwagę specyfikę danego miasta. Jeśli Częstochowa specjalizuje się w obróbce metali, to państwo może dotować uczelnie wyższe, tworzyć różnego rodzaju organizacje czy kreować przyjazne warunki dla biznesu związanego z tą gałęzią przemysłu. Płock jest miastem wykluczonym komunikacyjnie, więc tam priorytetem byłaby pewnie budowa linii kolejowej. Na szerszą skalę wsparcie mieszkalnictwa mogłoby być game changerem. Jeśli państwo będzie w stanie zapewnić dostępne mieszkania dla młodych ludzi, budowane na przykład w ramach Społecznych Inicjatyw Mieszkaniowych, to może się okazać, że przeprowadzka do średniej wielkości miasta, w którym nie ma problemu z miejscami w przedszkolu, gdzie niedaleko mieszkają rodzice, może okazać się atrakcyjną alternatywą dla metropolii, nawet jeśli zarobki nie będą tak wysokie.
Przemek Ciępka: A co z samą administracją?
Karol Wałachowski: Potrzebujemy w Polsce deglomeracji, czyli rozproszenia administracyjnego. Kiedy kilka lat temu badałem rozmieszczenie najważniejszych urzędów centralnych w naszym kraju, 90 procent z nich znajdowało się w Warszawie, chociaż nie było ku temu istotnych powodów. Z punktu widzenia państwa zdecydowanie lepiej byłoby, gdyby przynajmniej część z nich została przeniesiona do miast średniej wielkości. Można to połączyć ze specjalizacją poszczególnych miejscowości: jeśli mówimy o Lublinie, mógłby być to
urząd związany z górnictwem; do Częstochowy powinien trafić na przykład Urząd Regulacji Energetyki, który skorzystałby z doświadczenia i kompetencji lokalnych uczelni. To realne działania, które mogłyby zapewnić nowe miejsca pracy, przyciągnąć młode talenty i zagraniczne biznesy czy wspomóc wytwarzanie lokalnych elit. A w dalszej perspektywie przywrócić pęd rozwojowy byłym miastom wojewódzkim dzięki akumulacji pozytywnych zjawisk.
Przemek Ciępka: Dziękuję za rozmowę!
rozmawiał: Przemysław Ciępka
więcej: A&B 10/2025 – U40 – biznes młodego architekta,
pobierz bezpłatne e-wydania A&B
