Związki rozwojowe to koncepcja, która obejmuje nie tylko metropolie, lecz także aglomeracje średniej wielkości, jak Grudziądz, Elbląg, a nawet mniejsze miasta powiatowe. Chodzi o stworzenie elastycznej formy współpracy miasta centralnego z jego otoczeniem — gminami lub gminami i powiatami. Ustawa o zrównoważonym rozwoju miast porządkuje kwestie ustrojowe, zwiększa również efektywność wydatkowania środków publicznych przez samorządy — mówi prof. Jakub Szlachetko.
Jakub SZLACHETKO — Profesor Uniwersytetu Gdańskiego, przewodniczący Rady Instytutu Metropolitalnego, dyrektor zarządzający i adwokat w firmie: Szlachetko Konsulting, członek zespołu eksperckiego odpowiedzialnego za przygotowanie projektu ustawy o zrównoważonym rozwoju miast.
Ewa Karendys: Czy Strategia Rozwoju Polski do 2035 roku nie skończy jak wiele tego typu dokumentów — w urzędniczych szufladach?
Jakub Szlachetko: Rzeczywiście, mamy w Polsce na różnych szczeblach ogromną liczbę dokumentów strategicznych, które są przegadane, zbyt obszerne i zalegają w szufladach. W tym przypadku mówimy jednak o dokumencie ogólnokrajowym, który musi połączyć wiele wątków i polityk. Być może jego objętość nie sprzyja analizie, niemniej mam nadzieję, że będzie miał sprawczość.
Oczywiście, wszystko zależy od administracji, która będzie go wykonywała. Ustawa o zrównoważonym rozwoju miast, którą współtworzyłem dla Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, ma, przynajmniej w pewnym zakresie, nadać strategii realną moc działania — zwłaszcza w kontekście policentrycznego rozwoju kraju — tak, by ośrodki miejskie i ich obszary funkcjonalne miały dopasowane do wyzwań współczesności ustrój i strukturę.
Ewa Karendys: Rozwój policentryczny — czyli jaki?
Jakub Szlachetko: Polska ma to szczęście, że jej struktura przestrzenna opiera się na dość równomiernie rozproszonym osadnictwie, kluczowe założenie strategii, czyli rozwój węzłów policentrycznego rozwoju kraju, jest więc w pełni zasadne. Mamy sieć dużych ośrodków — metropolitalnych i aglomeracyjnych — a także mniejszych miast, które pełnią rozmaite funkcje w krajowej sieci osadniczej. Są w różnej sytuacji, ale łączy je to, że ich funkcje administracyjne, społeczne, gospodarcze czy kulturowe wykraczają poza granice administracyjne, oddziałują na bezpośrednie, a czasem pośrednie sąsiedztwo, trzeba więc je wspierać, a do tego potrzebna jest regulacja prawna. Strategia wychodzi z trafnego założenia, że trzeba tę policentryczną strukturę utrzymać — wzmacniać duże, prężne ośrodki, ale też dbać o mniejsze miasta, by nie traciły na znaczeniu.
Ewa Karendys: Strategia to szansa dla miast?
Jakub Szlachetko: Szansa, by w przemyślany sposób wzmocnić samorządy, uporządkować kwestie rozwoju, planowania strategicznego, lokalizacji inwestycji, transportu publicznego, edukacji. Nie uleczy ona całego systemu, ale znacząco wzmocni samorząd obszarów funkcjonalnych i jego sprawczość. Zresztą ustawa o zrównoważonym rozwoju miast nie tylko porządkuje kwestie ustrojowe, lecz także zwiększa efektywność wydatkowania środków publicznych przez samorządy. A to przecież w naszej sytuacji geopolitycznej, w kontekście wojny hybrydowej i konieczności finansowania zbrojeń ma ogromne znaczenie.
Ewa Karendys: W ustawie o zrównoważonym rozwoju miast — której uchwalenie jest także jednym z działań zapisanych w strategii — zaproponowano różne kategorie form współpracy samorządowej dopasowane do określonych rodzajów tak zwanych miast centralnych. Szczególnie istotne są związki rozwojowe. Ale już dziś mamy związki komunalne czy związek metropolitalny na Śląsku. Łatwo się w tym pogubić.
Jakub Szlachetko: W 2015 roku Sejm przyjął ustawę o związkach metropolitalnych, ale rząd PiS nie wydał rozporządzenia, które pozwoliłoby takie związki rzeczywiście powołać. Dopiero w 2017 roku przyjęto ustawę o związku metropolitalnym w województwie śląskim — i tak powstała pierwsza, jak dotąd jedyna, metropolia w Polsce, czyli Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia (GZM). Inne miasta próbowały później przygotować własne projekty ustaw metropolitalnych, ale bezskutecznie. Prób było kilkanaście. Dopiero Obszar Metropolitalny Gdańsk–Gdynia–Sopot (OMGGS) osiągnął względny sukces, projekt ustawy o związku metropolitalnym w województwie pomorskim jest bowiem procedowany przez Radę Ministrów. Te dwa obszary — GZM i OMGGS — są szczególne, ponieważ mają policentryczny charakter.
Chciałbym jednak podkreślić, że ustawa o zrównoważonym rozwoju miast to nie ustawa metropolitalna — to ustawa o miastach w rozumieniu funkcjonalnym, o organizmach miejskich wykraczających poza granice miasta centralnego, rdzenia obszaru. Ustawa — z czego jestem bardzo zadowolony — dostrzega więc zdecydowanie większą liczbę miejskich obszarów funkcjonalnych — obecnie osiemdziesiąt dwa — niż obszarów metropolitalnych, których jest tylko kilka czy kilkanaście. To musi silnie wybrzmieć. Związki rozwojowe to szersza koncepcja — obejmuje nie tylko metropolie, lecz także aglomeracje średniej wielkości, jak Grudziądz, Elbląg, a nawet mniejsze miasta powiatowe. Chodzi o stworzenie elastycznej formy współpracy miasta centralnego z jego otoczeniem — gminami lub gminami i powiatami.
Gdańsk
fot.: Piotr Wittman | Gdansk.pl
Ewa Karendys: Czyli taki związek mogłyby tworzyć na przykład Chojnice czy Starogard Gdański?
Jakub Szlachetko: Tak. Związek rozwojowy będzie mógł założyć zarówno Kraków, Poznań czy Wrocław, jak i Grudziądz, Elbląg, Słupsk czy Chojnice. To forma współpracy miasta centralnego z jego obszarem funkcjonalnym.
Ewa Karendys: Co w praktyce zyskają samorządy dzięki utworzeniu związku rozwojowego?
Jakub Szlachetko: Myślę, że w debacie publicznej najwięcej będzie się mówiło o środkach finansowych, ale dla mnie równie ważnie są kwestie ustrojowe, więc od nich zacznę.
Związki komunalne funkcjonujące w Polsce mają wiele konstrukcyjnych wad i prawnych ograniczeń — wykonują zwykle jedno zadanie (organizacja transportu, gospodarka odpadowa lub utrzymanie czystości i porządku w gminie), co do zasady nie mogą stanowić prawa miejscowego, kwestionowane są ich zdolności do wydawania decyzji administracyjnych, a sposób ich zarządzania bywa niezwykle skostniały, podobnie jak mechanizm finansowy.
Ewa Karendys: Związki rozwojowe będą czymś znacznie bardziej zaawansowanym?
Jakub Szlachetko: Zgadza się. Ustawa wyrasta na konstruktywnej krytyce związków komunalnych i metropolitalnych. Związki rozwojowe będą z założenia wielozadaniowe, przy czym obowiązkowo będą wykonywać zadania własne, będą też mogły wykonywać zadania powierzone. Przepisy ustawy w zakresie ustroju wewnętrznego, trybu działania organów czy zasad podejmowania uchwał są ramowe, więc zostaną uszczegółowione w statucie — co oznacza urealnienie zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. To pozwoli uszyć ustrój związku na miarę lokalnych wyzwań i potrzeb.
Ewa Karendys: Jakie konkretne zadania będą obowiązkowe dla związków rozwojowych?
Jakub Szlachetko: Związek obowiązkowo będzie wykonywał zadania własne, na których sfinansowanie uzyska ustawowo zapewnione środki. Tych zadań jest kilka.
Po pierwsze, co wynika z założeń i tytułu ustawy, związek rozwojowy będzie musiał zajmować się planowaniem rozwoju obszaru związku. Zadanie to obejmuje między innymi konieczność uchwalenia strategii rozwoju ponadlokalnego, a także zarządzania środkami Unii Europejskiej w ramach polityki spójności. Związek będzie traktowany jako instrument rozwoju terytorialnego w rozumieniu prawa Unii Europejskiej.
Po drugie, związek będzie miał kompetencje w obszarze ochrony środowiska i adaptacji do zmian klimatu.
Po trzecie, będzie koordynował kierunki rozwoju edukacji, zwłaszcza w zakresie szkół średnich, techników czy branżowych. To zadanie, silnie eksponowane przez samorządowców, jest bardzo realną potrzebą.
Po czwarte, co bardzo istotne, związek będzie integratorem i koordynatorem publicznego transportu zbiorowego, w tym będzie uchwalał wspólny dla obszaru związku plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego. To minimum kompetencyjne. W wykonywaniu planu transportowego będzie miał dalsze możliwości: od wprowadzenia zintegrowanej strefy taryfowo-biletowej po przejmowanie całokształtu zadań transportowych do bezpośredniego wykonania. Elastyczny model integracji transportu był bardzo ważnym elementem prac legislacyjnych. Po piąte, związek będzie się zajmował rozwojem mobilności miejskiej, w tym sporządzaniem planu zrównoważonego rozwoju mobilności miejskiej (tzw. SUMP). I po szóste — promocją związku i jego członków.
Związek, w miarę instytucjonalnego dojrzewania, może również przejmować kolejne zadania od gmin i powiatów. Są to tak zwane zadania powierzone. Każdy związek będzie mógł wykonywać inne zadania powierzone, zależnie od lokalnych uwarunkowań i potrzeb. Przy czym zadania powierzone będą finansowały gminy i powiaty w ramach składki rocznej. Projektujemy więc efekt kuli śnieżnej — mała struktura z biegiem czasu i wraz ze wzrostem zaufania będzie się rozrastać, bo gminy i powiaty będą widziały w tym interes, także fiskalny.
Ewa Karendys: Czy nie doprowadzi to do nadmiernej biurokracji? W niektórych miejscach już teraz funkcjonują związki czy wspólne spółki transportowe.
Jakub Szlachetko: Nie — i to z kilku względów. Przede wszystkim na obszarach GZM i OMGGS będą funkcjonowały związki metropolitalne, więc tam związki rozwojowe nie będą mogły powstać. Ustawa jest definitywna i precyzyjna. Zachęca do konsolidacji funkcjonujących na danym obszarze struktur. Związek rozwojowy będzie mógł — w określonym ustawowo trybie — przejmować zadania, kompetencje, składniki majątkowe i środki od innych związków komunalnych, które działają na jednakowym obszarze. Wówczas związek będzie powiększał aktywność, wchodząc w nowe domeny, na przykład gospodarkę komunalną. Związek rozwojowy będzie mógł pełnić funkcję centrum usług wspólnych, centrum usług społecznych czy grupy zakupowej — dla wszystkich gmin i powiatów, a także ich jednostek organizacyjnych. Te elastyczne instrumenty i mechanizmy mógłbym wymieniać długo.
Ewa Karendys: A co z mieszkańcami? Czy w codziennym życiu odczują różnicę?
Jakub Szlachetko: Dla mieszkańców ta instytucja będzie prawdopodobnie mało widoczna. To techniczne rozwiązanie mające poprawić efektywność instytucjonalną i finansową gmin i powiatów. Mieszkaniec nie zna prawnych czy finansowych arkanów funkcjonowania instytucji publicznych, dla niego liczy się efekt. Najbardziej odczuwalny rezultat ma się pojawić w transporcie: zintegrowany system, jedna taryfa, wspólny bilet, lepsza koordynacja. Ale podkreślę: żadna ustawa nie zadziała właściwie bez dobrej woli i administracji. Możemy stworzyć świetne prawo, ale jeśli nie będzie odpowiednio wdrożone, nie zadziała.
Ewa Karendys: Wróćmy do kwestii ładu przestrzennego. Czy związki rozwojowe mogą realnie wpłynąć na ograniczenie rozlewania się miast i lepsze planowanie przestrzenne?
Jakub Szlachetko: Jestem zwolennikiem silnego umocowania podmiotów subregionalnych w planowaniu przestrzennym. Ale tworząc prawo, trzeba brać pod uwagę nie tylko teoretyczne koncepcje, ale i cały kontekst — w tym wciąż wdrażaną reformę planowania przestrzennego z 2023 roku. Nie można utrudniać życia gminom, które zmagają się z mnóstwem nowych zadań, między innymi aktualizacją strategii i procedowaniem planów ogólnych, przy ograniczonych zasobach. Ustawa nie przewiduje więc rewolucji w planowaniu przestrzennym, wprowadza jednak pewne narzędzia: modyfikuje strategię rozwoju ponadlokalnego i wprowadza do porządku dwa „nazwane” obszary strategiczne interwencji.
Ewa Karendys: Poproszę o wyjaśnienie.
Jakub Szlachetko: Pierwszy to obszar priorytetowego zagospodarowania. Związek rozwojowy w strategii rozwoju ponadlokalnego może wyznaczyć kilka takich obszarów — i poprzez określone w ustawie narzędzia prawne i fiskalne stymulować na tych obszarach procesy urbanizacyjne. Oczywiście we współpracy z gminą. Takie obszary wyznacza się w ramach stref planistycznych umożliwiających zabudowę mieszkaniową lub mieszaną. Jednocześnie ustawa określa kryteria pierwszeństwa, które rozstrzygają o wyborze takich obszarów. Są to między innymi struktura własnościowa, stan uzbrojenia terenu, dostęp do drogi publicznej, bliskość usług.
Drugi to obszar ochrony istniejących funkcji. Są to miejsca o dużym znaczeniu społecznym, rekreacyjnym czy przyrodniczym, które co do zasady nie są objęte innymi formami ochrony, a których dotyka presja inwestycyjna. Ustanowienie obszaru umożliwia ochronę przed nadmierną zabudową. Związek może finansowo wspierać gminy, na przykład pokrywać koszty uzbrojenia terenu, wykupu gruntów czy spłaty roszczeń. To praktyczne, elastyczne narzędzie.
Ewa Karendys: Niektórzy eksperci wskazują, że brak obowiązku przekazania gminnych kompetencji do związku to słabość projektu. Jakub Pietruszewski, szef Pomorskiego Biura Planowania Regionalnego w Gdańsku, zauważył, że rewolucja byłaby wtedy, gdyby związek uchwalał plan ogólny dla obszaru związku, a gminy wyłącznie miejscowe plany.
Jakub Szlachetko: W idealnym świecie związek rozwojowy mógłby dysponować silnymi instrumentami planistycznymi, ale dziś w Polsce jest to niemożliwe. Odłóżmy na bok teoretyczne koncepcje i wizje, skupmy się na realiach i uwarunkowaniach. Nie można w procesie wdrażania jednej kosztownej reformy wprowadzać drugiej. Przecież to utrudni funkcjonowanie i tak przeładowanych zadaniami gmin i kadr. 2500 gmin właśnie kończy prace nad planami ogólnymi. Odebranie im wskazanych kompetencji byłoby nieracjonalne i niesamowicie kosztowne, to są setki milionów złotych, albo i więcej. Za kilka lat można wrócić do sprawy, na przykład wprowadzając możliwość delegowania kompetencji planistycznych do związków. Nie teraz.
Ewa Karendys: Jak będą podejmowane decyzje w ramach związku? Przecież gminy często mają różne interesy.
Jakub Szlachetko: Ustawa opiera się na zasadzie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i wzmacnia rolę statutu. Wprowadza dwa organy: zgromadzenie i organ wykonawczy. W zgromadzeniu zasiadają wójtowie, burmistrzowie, prezydenci i starostowie. To ono uchwala strategię, budżet, plan transportowy i wybiera organ wykonawczy. Organ wykonawczy może zaś mieć różną formę — jednoosobową, kolegialną, polityczną, ekspercką — zależnie od statutu.
Ustawa daje pełną elastyczność. Związek nie tworzy nowego urzędu, ma tylko niewielkie biuro. Ale może prowadzić wspólne jednostki budżetowe z gminami, na przykład wspólny wydział rozwoju czy planowania przestrzennego. Może też pełnić funkcję centrum usług wspólnych dla wszystkich gmin i powiatów wchodzących w skład związku.
Ewa Karendys: Kiedy mogą powstać pierwsze związki rozwojowe?
Jakub Szlachetko: Ustawa ma wejść w życie 1 stycznia 2027 roku — takie jest założenie. Potem potrzebne będzie rozporządzenie Rady Ministrów, więc związki powstaną zapewne później. Przewidziano też możliwość przekształcania istniejących związków i stowarzyszeń komunalnych, w tym związków ZIT w związki rozwojowe, żeby nie tracić ich dorobku i doświadczenia. To bardzo pragmatyczne rozwiązanie.
Ewa Karendys: Na koniec pomówmy o finansach. Jak państwo zamierza wspierać związki rozwojowe?
Jakub Szlachetko: Ustawa przewiduje udział związków rozwojowych we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, liczony od dochodów mieszkańców obszaru związku. To środki na realizację zadań własnych. Docelowo udział we wpływach z podatku dochodowego ma wynosić 0,49 procent — analogicznie do rozwiązań funkcjonujących już w ustawach śląskiej i pomorskiej. Poziom finansowania związku rozwojowego będzie jednak zależał od stopnia integracji: im więcej zadań gminy wykonują wspólnie, tym większy będzie udział. Ustawa przewiduje cztery progi integracji, każdy kolejny oznacza wyższy poziom dofinansowania. Państwo chce w ten sposób zachęcać samorządy do współpracy i wspólnego wykonywania zadań. Integracja się po prostu opłaca.
Dodajmy, że związki rozwojowe mają być instrumentami rozwoju terytorialnego w kolejnej perspektywie budżetowej Unii Europejskiej. Poza tym będą finansowane ze składek gmin i powiatów. Założenie jest takie, by na każdą złotówkę z budżetu państwa przypadało 50 groszy z budżetów gmin i powiatów.
Ewa Karendys: Dziękuję za rozmowę.
rozmawiała: Ewa Karendys
więcej: A&B 4/2026 – Architekt miasta,
pobierz bezpłatne e-wydania A&B
